Sociální demokraté přicházejí před volbami s projektem státem vlastněné komerční banky. Nenápadně, jako by si mapovali společenskou odezvu. Jejich plán počítá – na základě dostupných informací – s proměnou Českomoravské záruční a rozvojové banky způsobem, že se v ní navýší kapitál a posílí aktivní role státu. Banka má poté poskytovat univerzální služby retailového bankovnictví a konkurovat soukromým komerčním bankám.
Jelikož není známo mnoho detailů, zkusme se zaměřit na následující dvě problematiky, které nám pomohu se k tomuto projektu postavit a posoudit jeho výhody i úskalí:
- Existují vůbec případy, kdy si státem vlastněná banka či finanční instituce vede dobře?
- Jak správně nastavit vztahy mezi mezi majitelem, neboli státem, jednatelem majitele, čili vládou, a managmentem, aby se banka nestala nástrojem politického boje?
Pro příklad dobře fungující, státem vlastněné finanční instituce nemusíme chodit daleko. V Německu jde o rozvojovou banku KfW, jejímž cílem je financování infrastrukturních projektů. Jde o obdobu mezinárodní Evropské investiční banky (EIB), již lze považovat za další fungující příklad, ačkoli nejde o státem, ale o státy vlastněnou organizaci.
Operace rozvojových bank nekonkurují komerční bankám na poli retailového bankovnictví Typické operační schéma této banky je takové, že vydá státem garantované dluhopisy, a zdroje z těchto dluhopisů pak použije na rozvojové projekty malým a středním podnikům či na stavbu infrastruktury. Malé firmy mohou získat úvěr na projekty, které nejsou pro soukromé banky zajímavé, nebo na projekty patřící mezi státní priority. V případě infrastruktury pak umožňuje spolkovým státům či městům pouštět se do projektů, jež mají dlouhodobý investiční horizont a obvykle nejsou zajímavé pro komerční banky. Samotný úrok je nižší než od komerční banky.
Další výhodou je, že díky své povaze jsou dluhopisy vydané rozvojovou bankou osvobozeny od daně. Je třeba ovšem podotknout, že operace podobné banky nekonkurují komerční bankám na poli retailového bankovnictví (například EIB není vnímaná velkými bankovními domy jako přímá konkurence).
Fondy suverénů
Příkladem úspěšných, státem vlastněných organizací jsou i takzvané suverénní fondy – „sovereign wealth funds“. Zakládají je státy disponující nerostným bohatstvím. Do fondů vkládají zisky z jeho těžby a peníze investují způsobem, jakým by to dělaly soukromé fondy. V Evropě je to například Norsko, které do vládního penzijního fondu investuje přebytky z prodeje ropy.
Právě fakt, že fondy suverénů jsou příkladem, kdy si státní podnik může vést velmi dobře, vyvolal ve Velké Británii diskusi, zda by dokonce i zadlužená Británie neměla zřídit obdobný fond. Ten by pak ale nefinancovala z těžby nerostných surovin, nýbrž dluhově. Myšlenka je to příliš revoluční, ale je třeba si uvědomit, že inspirace k ní spočívá právě v tom, že státní finanční instituce může fungovat.
Ani v případě suverénních fondů nejde o plně komerční banky, kde by stát hrál aktivní roliTakovéto příklady z našeho okolí tedy existují, ale nejedná se o plně komerční banky, kde by stát měl aktivní roli. Příkladem státem spoluvlastněné komerční banky může být britská Lloyds, v níž má stát po finanční krizi zhruba 39procentní podíl. Zmíněný podíl ale zpočátku existoval v podobě akcií bez hlasovacího práva, což byl mimochodem často používaný nástroj, jakým stát poskytoval kapitál problémovým bankám, aniž by v nich chtěl hrát aktivní roli. Akcie s hlasovacím právem jsou pak drženy vždy s předsevzetím, že budou vráceny na trh. Vedle toho se v Británii uvažuje o zřízení státem vlastněné nekomerční rozvojové banky – obdoby KfW či EIB –, která v žádném případě nemá konkurovat komerčním retailovým bankám.
Problém vztahu majitele a jednatele
V čem je tedy rozdíl, že státem vlastněné nekomerční banky fungují, ale státem vlastněné komerční banky jsou vnímány jako problém? Na tuto otázku zkusme odpovědět tak, že upustíme od spekulací, jak by měla „naše“ státní banka vypadat, a zamysleme se nad obecnými problémy, kterým by státní banka zřízená po volbách skutečně čelila. K tomuto účelu si připomeňme obecný princip z ekonomické literatury – takzvaný „principal-agent“ problém.
Pojem lze přeložit jako vztah mezi majitelem a jednatelem, kdy se majitel snaží nalézt co nejlepší odměňovací schéma pro pověřeného jednatele. Ten pak na základě tohoto schématu jedná v zájmu vlatníka. Jednatel bude chtít, aby podnik prosperoval skrze smysluplné projekty a nepouštěl se do příliš riskantních projektů. Například je empiricky velmi dobře ověřené, že fixní plat nemotivuje jednatele, aby se snažil svěřený podnik vést co nejlépe. Naopak se empiricky ukázalo, že příliš velké odměny, například v bankovním sektoru, nevedou ke zlepšení ekonomického výkonu.
Teoretická ekonomie se snaží popsané dilema řešit různými metodami a návrhy. Pro ilustraci, motivační schéma může být vhodnou kombinací fixního platu a opcí (právo na nákup akcií společnosti někdy v budoucnu), což vede management k tomu, aby se nepouštěl do přílišného rizika. Jinými slovy, aby nepřesunul zisky z budoucnosti do jediného roku, na kterém bude postavena jeho roční prémie, s plánem podnik v dalších letech opustit ve stylu „po mně potopa“.
Podobný problém musí řešit každá organizace, která zároveň není rodinnou firmou řízenou přímo majitelem.
- Pokud jde o organizace vzniklé za účelem generování zisku, každé motivační schéma pro management se odvíjí právě od zisku.
- U not-profit organizací, jejichž cílem není přímo vydělávat, je pak situace o poznání komplikovanější a motivační schéma je mnohem hůře nastavitelné.
- U fondu suverénů, jakožto příkladu státem vlastněné finanční instituce, je motivační schéma pro management jednoduše zkonstruovatelné a téměř identické s komerčním fondem s konzervativní strategií.
Čím se bude lišit státem vlastněná komerční banka od fondu suverénů? Především jde o to, že pokud by vznikla plnohodnotná komerční banka na popud vítěze voleb, jejím cílem by nebylo generovat zisk, ale plnit veřejné politiky, například investovat do cílových regionů či distribuovat dávky. Vedle toho by se pak ještě měla zabývat aktivitami komerční banky – nabízet spořicí účty, investovat, vytvářet složité investiční produkty či poskytovat bankovní garance. Neboli oslovovat přímo jednotlivé občany-voliče.
Úspěch takovéto banky by byl z větší části vnímán podle toho, zda taková politika funguje, a úspěch či neúspěch banky by byl přenášen na ramena vlády. V jejím zájmu by pak bylo, aby vládou zřízená a státem vlastněná banka nepadla a vedla si dobře z pohledu voličů-klientů. Banka by se tím stala „příliš státní, aby padla“.
Z pohledu managementu bude zřejmé, že v případě neúspěchu bude banka nějakým způsobem zachráněna vládou, a tudíž se bude její vedení moci klidně pouštět do riskantních či nepromyšlených projektů. Efekt bude podobný jako v případě známého „too big to fail“ – příliš velká, aby padla. Velké banky vědí, že nemohou být ponechány napospas svému osudu, a proto si vědomě či nevědomě berou na bedra příliš mnoho rizika.
Princip „státní, takže padne“
U státem vlastněné banky můžeme tento problém ilustrovat na základě principal-agent schématu. Majitelem je v tomto případě stát a jednatelem je management banky. Do hry ale vstupuje ještě mezistupeň, kterým je vláda, jež banku zřídila. Ta je vlastně jednatelem svých voličů, ale ne vždy jedná v jejich zájmu. Typickým projevem divergence zájmů vlády a voličů je opačné chování před volbami a po nich, kdy strany bojují o politické přežití.
V případě státní banky nebude její management odpovědný přímo majiteli, ale jen jednateli majitele. Racionálně se chovající management banky pak bude plnit vůli přímého nadřízeného – vlády, která bude fakticky tvořit odměny pro management. Tento dvojitý principal-agent problém povede k pokřivení motivací managementu z pohledu skutečného majitele. Státní banka tak může, na základě naprosto racionálního chování, posloužit jako klientelistický nástroj vládní politiky k udržení pozice vlády.
Příkladem takového použití může být sponzorování hypoték před volbami přímo cílovým skupinám voličů a nastartování hypoteční bubliny. U rozvojové banky by podobný problém také hrozil, jen přímý úplatek voličům by šel skrze projekt nově rozestavěného mostu či nových laviček v parku.
Pokud vznik státní banky nebude posvěcený všemi politickými představiteli, banka se snadno může dostat do situace, kdy její pád bude věcí politického boje bez ohledu na to, jak si vedePrincip „příliš státní, aby padla“ bude na rozdíl od „příliš velká, aby padla“ generovat druhý extrémní protipól. Jelikož vznik státní banky zřejmě nebude posvěcený všemi politickými představiteli, banka se snadno může dostat do situace, kdy její pád bude věcí politického boje bez ohledu na to, jak si ve skutečnosti vede. Na řadu přijde princip „státní, takže padne“. Nepůjde jen o snahu změnit velikost banky, například o rozdělení příliš velkých bank regionálně nebo podle typu operací, ale o zničení samotné banky v rámci politického boje jakožto politického symbolu.
V případě popisu skrze principal-agent schématu bude opět problém v mezistupni mezi managementem a vlastníkem, tedy v jednateli, který nebude zastupovat majitele, ale vlastní zájmy. V tomto ohledu je pak třeba počítat s tím, že management bude v prvních letech motivován snahou zabránit změně svého přímého nadřízeného, a tudíž bude motivován dopouštět se přílišného rizika. Díky své komerční povaze to nejsnáze půjde skrze retailový sektor.
Celospolečenská dohoda
Existuje způsob, jak se tomuto problému u státem vlastněné komerční banky vyhnout? Samozřejmě, výše popsané schéma není nevyhnutelné. Je si ale třeba uvědomit následující: státní banka nesmí mít horizont působnosti závislý na jedné konkrétní politické straně, ale musí být výsledkem konsensu. Je nutné vytvořit pravidla takovým způsobem, aby nedocházelo k dvojitému principal-agent problému a aby státní komerční banka nemohla sloužit jako nástroj politického boje.
Což je spjaté s tím, že by měla mít jasně vytyčené cíle a jasně měřitelný výsledek svého působení. V tomto případě asi půjde o kombinaci zisku, jelikož je to komerční banka, a kvality služeb pro realizaci politik, například distribuci dávek, investic do infrastruktury či zajišťování primárního či sekundárního trhu pro státní dluhopisy. K tomu je třeba celospolečenské dohody. Pokud by státní banka měla sloužit jako na začátku zmíněná KfW, tedy k financování infrastrukturních projektů, pak je její přímý vliv na potenciální voliče omezen a možnost zneužití jakožto nástroje politického boje klesá.
