Vláda minulý týden vykročila k přípravě nového klíčového zákona o úřednících. Co si od něj slibuje? Podle premiéra Petra Nečase zvýšení kvality veřejné správy, její profesionalizaci a odpolitizování a také „zajištění prostupnosti mezi státní správou a samosprávou“. A co boj proti korupci? Proč o něm Nečas v souvislosti s touto normou nehovoří? Zákon o úřednících veřejné správy by přitom mohl být na tomto bitevním poli účinnějším nástrojem než nedávno přijatá novela zákona o veřejných zakázkách. O co jde?
Představme si situaci: vznikla škoda a následně byla vyčíslena. Pokud se pohybujeme v soukromé sféře a viníkem je statutární orgán, například člen představenstva, musí vlastníkovi újmu nahradit a počítat s tím, že může stanout před soudem. Ve veřejné sféře, vycházíme-li z dosavadní zaběhnuté praxe, se nestane nic. Důvodem je odlišný přístup k odpovědnosti. Přísněji by mohl odpovědnost státních úředníků upravovat nový zákon, na němž začalo pracovat ministerstvo vnitra.
Co je v tezích
Podle tezí schválených vládou budou v zákoně nově upraveny pravomoci úředníků, bude zajištěna jejich větší právní ochrana a nebude jim hrozit propouštění při výměně ministrů. „V případě, že úředník neporuší povinnosti úředníka definované tímto zákonem, nelze jej odvolat včetně nemožnosti ukončení pracovního poměru z důvodu organizačních změn,“ píše se ve schválených bodech.
Mělo by také nastat odpolitizování státních úřadů. Zákon určí, která místa obsadí kariérní úředníci a jež připadnou politikům. „Odpolitizování veřejné správy již nebude řešeno zřízením funkce ředitele úřadu ministerstva, ale vytvořením hranice a veřejně známou definicí mezi posty, které budou obsazeny kariérními úředníky a které budou obsazeny na základě politické nominace,“ popsal změny premiér Nečas. O posílení odpovědnosti úředníků nepadlo zatím ani slovo.
Správce rozpočtu často ani pořádně nezná detaily každé finanční operace, jen dodržuje čistě formální postupJedním z podkladů pro přípravu zákona je Analýza aktuálního stavu veřejné správy, kterou má ČESKÁ POZICE k dispozici. Řeší primárně tři zásadní oblasti: optimalizaci veřejné správy, její financování a modernizaci. Materiál jen okrajově a pouze v teoretické rovině zmiňuje opatření, které by mělo být v připravovaném zákoně jedno z klíčových – explicitněji stanovená odpovědnost úředníků při nakládání s veřejnými prostředky.
„Dnes musí příkazce operace podepsat, že finanční operaci prověřil z hlediska hospodárnosti, účelnosti a efektivnosti. V podstatě jde ale jen o formalitu,“ říká poslanec Roman Sklenák (ČSSD), předseda podvýboru pro kontrolu hospodaření ve veřejné správě. A dodává: „Správce rozpočtu často ani pořádně nezná detaily každé finanční operace. I on dodržuje čistě formální postup.“
Modelový příklad
A důsledky? Uveďme jako modelový příklad kauzu z nedávné doby – projekt, na němž se měl vedle veřejného podílet i soukromý sektor (PPP – public private partnership) v Ústřední vojenské nemocnici v Praze–Střešovicích. PPP projekt, jenž se nikdy neuskuteční, vyšel daňové poplatníky na 187 milionů korun. Tuto částku stát vyplatil za poradenské služby a jako odstupné soukromému partnerovi za to, že nemocnice spolupráci ukončila.
V českých podmínkách svalují odpovědní vinu jeden na druhého, kryjí se posudky znalců a názory poradců či argumentují kolektivním rozhodováním, které trestat nelzePřipomeňme, že návrh koncesní smlouvy předložilo ministerstvo obrany vedené Martinem Bartákem a schválil kabinet Jana Fischera 24. května 2010 – těsně před sněmovními volbami. Nabídka vítězného konsorcia Prague Military Hospital Concession byla ve finále posuzovaná jako jediná. Cena kontraktu na 25 let vzrostla na víc než 6,4 miliardy korun. Původní odhady přitom byly necelých 1,3 miliardy korun.
Koncem listopadu loňského roku předložil ministr obrany Alexandr Vondra sněmovnímu kontrolnímu výboru harmonogram vývoje střešovického projektu s uvedením konkrétních lidi, kteří za něj nesli v danou chvíli odpovědnost. Čekáte potrestání viníků? Ani omylem! A důvod? V českých podmínkách svalují odpovědní vinu jeden na druhého, kryjí se posudky znalců a názory poradců či argumentují kolektivním rozhodováním, které trestat nelze.
Je tu však ještě jeden rozměr odpovědnosti – korupce. Úředníci dnes slepě plní vůli nadřízených či lobbistů. „Měl by být určen vždy někdo odpovědný, kdo ručí za to, že veřejné prostředky byly vynaloženy efektivně, účelně a hospodárně. Pokud se přijde na to, že tomu tak nebylo, měl by nést odpovědnost. Nebránil bych se tomu, aby takové jednání bylo trestným činem,“ konstatuje poslanec Sklenák.
Chybí trest
Nynější úpravu odpovědnosti státních úředníků při vynakládání veřejných prostředků nepovažuje za optimální ani Karolína Peake, vicepremiérka za Věci veřejné a předsedkyně vládního výboru pro koordinaci boje s korupcí. „I dnes mají úředníci dle paragrafu o správě cizího majetku trestní odpovědnost, ale je pravdou, že v praxi jsme za poslední léta nebyli svědky nějakých postihů. Co se nám začalo dařit, je i na základě auditů, které byly provedeny například na ministerstvu vnitra za Radka Johna, zjistit konkrétní pochybení i nekalosti, které trvaly nebo byly prováděny v minulosti. A je pravdou, že potřebujeme, aby odpovědní lidé byli nuceni nahradit způsobené škody a být příslušně potrestáni,“ tvrdí Peake.
Každý úředník by měl mít – pod trestní sankcí – povinnost rozhodovat o vynaložení veřejných peněz svědomitě a s odbornou péčíLék, který by dokázal předcházet podobným kauzám, jako byla ta střešovické nemocnice, a také zabránit tomu, aby – pokud se již něco stane – věc neskončila do ztracena, je poměrně jednoduchý. A navíc má protikorupční rozměr. Optimálně by se měl v nějaké formě objevit právě v zákoně o úřednících. V rozhovoru pro ČESKOU POZICI jej již koncem roku 2010 nastínil viceprezident Nejvyššího kontrolního úřadu Miloslav Kala. Dle něho by měl mít každý úředník – pod trestní sankcí – povinnost rozhodovat o vynaložení veřejných prostředků svědomitě a s odbornou péčí stejně, jako jsou ze zákona povinni postupovat insolvenční správci.
Dále, jak je přesvědčen Kala, by měli úředníci jednat s péčí řádného hospodáře, stejně jako jsou povinni činit společníci, statutární orgány nebo členové orgánů obchodních společností. Ustanovení zákona týkající se odpovědnosti manažerů soukromých firem je přísné. Pokud způsobí škodu, musejí ji nahradit a před soudem ponesou důkazní břemeno.
Praxe ve veřejné správě je v současnosti zcela jiná. „Úředníci jsou pod sankcí ztráty zaměstnání tlačeni k tomu, aby se nechovali jako řádní hospodáři. Naopak, ještě dostávají odměny, jejich rozhodnutí kryjí kolektivní orgány nebo posudky ‚znalců‘. Když nevyhoví, jsou vyhozeni z práce. Pokud by byl úředník trestně odpovědný, pak by takové pokyny nesplnil,“ tvrdí Miloslav Kala.
Podnikatel Radim Jančura a člen správní rady Nadačního fondu proti korupci je též zastáncem posílení odpovědnosti nejen vrcholných úředníků, ale i politiků. „Mělo by být jasné: ty jsi něco podepsal, ty neseš odpovědnost. Každý by měl zvážit, zda se chce stát vysokým úředníkem,“ tvrdí Jančura.
Nejdřív za tři roky
Vicepremiérka Peake se také přiklání k názoru, že za přesně definovaných podmínek by určití úředníci měli mít i trestní odpovědnost při vynakládání veřejných prostředků, podobně jako insolvenční správci. „Záleží na odborné diskusi, kvůli které jsem iniciovala vznik platformy k zákonu o úřednících, podobné té, která se již osvědčila u tvorby průlomové novely zákona o veřejných zakázkách,“ dodává Peake s tím, že chce posílení odpovědnosti prosazovat v nové úpravě zákona o úřednících. Uvidíme, zda se během přípravy zákona postaví za návrh celá koalice.
Zákon o úřednících vstoupí vzhledem ke zdlouhavému legislativnímu procesu v platnost v optimálním případě za tři roky. Mezi tím se ale může změnit politické rozložení sil, což by celý proces protáhlo. Ti, kdo posílení odpovědnosti podporují, poukazují na to, že by bylo možné tuto úpravu dostat již do novely zákona o finanční kontrole, kterou v polovině ledna projednala vláda. Pokud by se ustanovení osvědčilo, mohl by se okruh těch, kterých by se dotýkalo, v zákoně o úřednících ještě rozšířit.
Je věcí diskuse, které skupiny úředníků by se měla trestní odpovědnost týkat. Zda pouze správců rozpočtu, kteří jako jediní na úřadech odpovídají za to, že každá položka má finanční krytí, či všech příkazců operace, tedy lidí uvolňujících peníze. Je jasné, že státní zaměstnanci, kteří by nad sebou měli bič ve formě trestní odpovědnosti, musejí dostat také cukr – adekvátní finanční odměnu a ze zákona zaručenou definitivu. Zcela jistě se objeví výhrady, že vytvoření „úřednické šlechty“ zatíží státní rozpočet. Sečtěme však kauzy, které se každoročně objeví v médiích a při nichž úředníci způsobili škodu, ale nikdo nebyl potrestán. Jistě by se to nakonec vyplatilo.
