Český telekomunikační úřad (ČTÚ) zrušil 8. března aukci kmitočtů pro rychlé mobilní sítě LTE. Proč trvala čtyři měsíce? Proč byla vůbec zrušena? Co se bude dít dál? Zamýšlí se odborník na telekomunikace Jiří Nováček.
Zrušení aukce kmitočtů bylo zřejmě těžkým rozhodnutím, které nemá precedens. Další zpoždění, které je nyní nezbytné pro organizaci nové aukce, zasáhlo jak odvětví telekomunikací, tak spotřebitele na českém trhu, kteří budou nyní muset opět o něco déle čekat na nové technologie.
V porovnání s ostatními evropskými zeměmi byl český regulátor konzervativní, pokud jde o informační embargo v průběhu aukce. Proto můžeme jen spekulovat o skutečných důvodech, které vedly k jejímu zrušení. Nicméně můžeme porovnat česká aukční pravidla s pravidly v jiných zemích.
První pokus
Regulátor použil takzvanou SMR aukci (simultaneous multi-round, FCC 1994), která se uskutečnila v mnoha zemích po celém světě. SMR je v podstatě sada aukčních formátů, kde se prodává mnoho licencí současně v procesu založeném na postupných aukčních kolech. Různé státy nastavily rozličná pravidla pro stanovení cenových kroků – pravidla aktivity, spektrální stropy a podobně.
Snadno se může stát, že uchazeč v určité licenci nabídku přeplatí a investice do zbylých licencí celého spektra by se stala ztrátovouJedním z hlavních kritických bodů tohoto aukčního formátu je jeho citlivost na takzvaný „exposure to risk“ problém. Spočívá v časté situaci, kdy se uchazeči snaží získat ve spektrální aukci sadu licencí, která jim umožní vybudovat optimální mobilní síť. Snadno se pak může stát, že uchazeč v určité licenci nabídku přeplatí a investice do zbylých licencí celého spektra by se stala ztrátovou. Protože se všechny licence v aukci SMR prodávají nezávisle, může tato situace nastat v případě existence mezery pro eliminaci daného problému v aukčních pravidlech.
Z uvedeného důvodu SMR aukce obvykle umožňuje dražiteli zrušit nabídky, aby se tento problém eliminoval. Zájemce, který nemůže dále soutěžit o svůj optimální příděl kvůli nárůstu cen, může odvolat své další, stále vítězné nabídky, a vyhnout se tím ztrátové investici do spektra.
Existují dva hlavní přístupy ke stažení nabídky:
- Americká verze, později přijatá v mnoha evropských zemích, předpokládá sankci za stažení nabídky v případě, že je licence nakonec prodána za nižší cenu.
- Několik skandinávských zemí použilo alternativní SMR formát, ve kterém je zrušení nabídky možné pouze v případě, že jsou stažené nabídky ihned umístěny na jiné bloky spektra.
Tuzemský regulátor zavedl nové pravidlo, kdy zájemci mohli stáhnout nabídky bez jakéhokoliv rizika nebo sankce pětkrát během aukce. Toto pravidlo nebylo, pokud je známo, nikdy dříve použito ani testováno v jiné aukci. Naopak, v průběhu veřejné konzultace aukčních pravidel někteří zájemci upozorňovali, že může způsobit problémy.
Snadno se může stát, že uchazeči nechtějí prokázat slabost a vypadnout z aukce, přestože ceny dosáhnou úrovně jejich rozpočtu, a pokračují v přihazováníČeské pravidlo stažení nabídek zejména umožňuje, aby uchazeči mohli pokračovat v podávání nabídek, aniž by z nich vyplývaly jakékoliv finanční nebo jiné závazky. Každá nabídka tedy může být z aukce stažena bez následků. Snadno se může stát, že uchazeči nechtějí prokázat slabost a vypadnout z aukce, přestože ceny dosáhnou úrovně jejich rozpočtu, a jednoduše pokračují v dalším přihazování. Dokonce může nastat i zcela paradoxní situace, kdy se ceny dostanou nad úroveň rozpočtu všech uchazečů, a dále porostou.
Vzhledem k zarážející době trvání aukce (čtyři měsíce) a ke zveřejněné úrovni cen se uvedený scénář jeví pravděpodobný. Ostatně sám ČTÚ v tiskové zprávě uvedl, že „celková nabídka za dražené kmitočty přesáhla hranici dvaceti miliard korun a stále roste“. Ponaučením je, že každá malá změna v pravidlech aukce může způsobit velkou změnu v chování účastníků, a proto musí být pečlivě testována. Není známo, proč český regulátor jednoduše nezkopíroval design některé úspěšné aukce v jiné evropské zemi.
Řada zemí v poslední době použila kombinatorický (takzvaný CCA) formát aukce, který je od SMR velmi odlišný. Není však prokázáno, že formát CCA je zásadně lepší než SMR. Ve skutečnosti má rovněž některé nežádoucí vlastnosti – vyšší riziko, že některé licence zůstanou neprodané, popřípadě uchazeči někdy platí zcela rozdílné ceny pro podobné příděly, jak ukázala například švýcarská aukce. Rovněž neexistuje žádná přímá souvislost mezi formátem aukce a vydraženými cenami.
Pohled realisty
Poněkud méně korektní pohled na institut stahování nabídek s důsledkem zrušení aukce může vést k názoru, že takové umělé „šroubování“ ceny bylo v zájmu nynějších operátorů, kteří tím dosáhli minimálně ročního odkladu potenciálního vstupu nového hráče na český trh. Jakkoliv se ČTÚ snažil vytvořit okolo celého průběhu aukce závoj mlčení a tajnosti, mohli se účastníci aktuální informace o výši nabízených cen za jednotlivé frekvence dozvědět.
Domněnkou zůstává, zda náhodou současní operátoři nepostupovali ve vzájemném souladu, když zvyšovali cenu za jednotlivé aukční bloky do poněkud méně smysluplných výšin. Autonomní rozhodnutí předsedy ČTÚ pak jen dokončilo dílo zkázy, přičemž odůvodnění ochranou spotřebitele je opravdu zvláštní.
Mávnutím kouzelného proutku
Je zarážející, že ČTÚ byl schopný narolik rychle vytvořit novou sadu pravidel aukce a spěchá s jejím opětovným vypsáním. Argumenty, které v předchozím kole sveřepě předseda ČTÚ a jeho poradci používali při zdůvodňování některých kontroverzních parametrů aukce, teď jako by mávnutím kouzelného proutku zmizely. Zničehonic se ČTÚ již neobává arbitráže s dosavadními operátory v důsledku požadavku na národní roaming či vyhrazení části spektra pro nového operátora.
Pozitivně lze hodnotit, že úřad zachoval formát SMR. Jak regulátor, tak zájemci již investovali do přípravy na SMR aukci podstatné prostředky. Tento způsob aukce prošel měsíci nebo dokonce lety příprav a je zřejmě lepší alternativou i pro následující dražbu spektra v České republice. A to i s ohledem na čas, kdy změna formátu aukce by nevyhnutelně znamenala další odklady, které nikomu neprospějí.
Důležité je, že ČTÚ zavedl systém postihů za stažení nabídek. To by mělo zajistit, aby uchazeči mohli použít stažení pouze v krajním případě, a současně znemožnit nerealistické přihazování a navyšování cen bez jakýchkoliv následků.
Výhrady a otazníky
K postupu regulátora však lze mít i řadu výhrad. Úřad nepochopitelně nevypsal nové výběrové řízení na poradce. Přitom právě poradce je hlavním dodavatelem „aukčního“ know-how, kterým úřad interně nedisponuje. Výběr nového poradce se po (bezprecedentním) krachu aukce přitom přímo nabízel.
Úprava pravidel zřejmě proběhla ve spěchu a úplně chybí zdůvodnění změn, které byly oproti minulé verzi provedenyÚprava pravidel proběhla zřejmě ve spěchu a úplně chybí zdůvodnění změn, které byly oproti minulé verzi provedeny. Úřad zejména masivně posílil opatření na podporu vstupu nového hráče na trh. Řada úprav je přitom nekonzistentní s předchozí argumentací úřadu, což v souhrnu vytváří značné riziko úspěšného napadení procesu ze strany zavedených operátorů a dalších odkladů se všemi negativy s tím spojenými.
Lze mít výhrady i k některým konkrétním zásahům do designu aukce. Například vytvoření nekontinuálního bloku v pásmu 1800 Mhz je těžko pochopitelné. Nové nastavení aktivitních bodů v podstatě znemožňuje realokaci poptávky mezi frekvenčními pásmy.
A velké otazníky vyvolává nově zavedené „minimální požadované portfolio“. Pokud aktivita uchazeče klesne pod předem definovanou úroveň, zruší se všechny jeho nabídky. Není přitom jasné, zda se i v tomto případě uplatní sankce. Pokud ne, mohlo by „minimální požadované portfolio“ být použito k „virtuálnímu“ navyšování cen v aukci bez rizika, což by mohlo vést k opakování scénáře z první aukce.
Cenová válka
Stojí za to zmínit ještě jeden argument, který musíme brát v úvahu při posuzování potenciálního úspěchu nově připravované aukce. Bezprostředně po krachu té první rozpoutala Telefónica Czech Republic nevídanou cenovou válku, ve které ceny za neomezené paušály za mobilní služby spadly na třetinu. Mohlo by se zdát, že jedinou motivací je moment překvapení a získání maximálního počtu klientů v situaci, kdy nebylo možné reálně očekávat udržitelnost dosavadní mírné regulace ze strany ČTÚ, a pád cen tím byl nevyhnutelný.
Ano, počet virtuálních operátorů začal růst a jejich nabídky byly mnohdy zajímavé, ale rozhodně se nedá hovořit o tom, že by byly bůhví jak šokující. Až Telefónica přišla opravdu s nečekanou nabídkou, na kterou museli konsekventně zareagovat v řádu hodin i ostatní operátoři, aby nepřišli o značnou část zákazníků.
Český trh si cenovým šokem projde ještě před příchodem nového operátora a v okamžiku, kdy ten zahájí svou činnost, budou uživatelé saturovániPohled druhý však nasvědčuje dalšímu důvodu, který mohl vést současné operátory k takovému kroku. Pokud totiž potenciální nový operátor usilující o získání frekvencí v nové aukci mohl v předchozí aukci spoléhat na to, že získá prvotní vlnu nových klientů právě takovou zajímavou nabídkou (jako tomu bylo například ve Francii s operátorem Free), právě probíhající cenová válka mu mohla vzít vítr z plachet.
Český trh si cenovým šokem totiž projde ještě před příchodem nového operátora a v okamžiku, kdy tento zahájí svou činnost, budou všichni uživatelé saturováni (mnohdy také smluvně vázáni na dva roky). Reálný potenciál získání velkého kmene zákazníků v důsledku zajímavých komerčních podmínek bude znatelně nižší, než by tomu bylo do zahájení cenové války. Dle mého názoru se tím současní operátoři snaží nepřímo odradit nového operátora od vstupu, kdy návratnost jeho investic bude po změně reálné cenové úrovně za mobilní služby mnohem méně lákavá než dříve.
Mezi mlýnskými kameny
Situace, ve které se nyní ČTÚ nachází, není úplně nejpříznivější:
- na jedné straně musí vyhovět přání veřejnosti, vlády či přinejmenším ministerstva průmyslu a obchodu, aby na český trh vstoupil nový operátor a zvýšil konkurenci;
- na druhé straně si musí znepřátelit dosavadní operátory a riskovat napadení celé nové aukce (a konsekventně tak oddálení rozvoje LTE technologií v České republice);
- na straně třetí si potenciální nový operátor (PPF Mobile) logicky začíná klást podmínky, za kterých by uvažoval o účasti v nové aukci, protože změna okolností rozhodně není v jeho prospěch.
Regulátor se spěšným zveřejněním nového návrhu pravidel vmanipuloval do citlivého postavení. V rámci vypořádání připomínek bude stát před obtížným úkolem dopracovat pravidla tak, aby minimalizoval riziko jejich úspěšného napadení a zajistil úspěšný průběh a výsledek nové aukce. Doufejme, že nový předseda ČTÚ se tohoto úkolu zhostí úspěšně.
Situaci na trhu mobilních komunikací se Jiří Nováček věnoval také v těchto článcích:
