Nejvyšší správní soud (NSS) se obrátil na Ústavní soud (ÚS) s návrhem na zrušení pětiprocentní uzavírací klauzule ve volbách do Evropského parlamentu (EP). Strana zelených a Česká pirátská strana slaví dílčí úspěch. Na to, aby si jejich zástupci začali balit kufry do Štrasburku, je však brzy. Návrh NSS, přestože byl přijat nejtěsnějším poměrem hlasů (čtyři ku třem), není úplným překvapením.
Navazuje totiž na dvě nedávná (a podobně těsná) rozhodnutí Spolkového ústavního soudu v Německu, která používání uzavírací klauzule (původně pětiprocentní a posléze tříprocentní) v evropských volbách zrušila. Soud se při tom opřel o svou dlouholetou konstantní judikaturu, podle níž uzavírací klauzule představuje zásah do rovnosti volebního práva, protože uměle upírá zastoupení určité části voličů.
To samo o sobě ještě neznamená, že by nemohla obstát v přezkumu ústavnosti – musí být ale ospravedlněna tím, že sleduje legitimní cíl a je schopná jej dosáhnout. Takovým legitimním cílem je v případě voleb do vnitrostátního parlamentu snaha omezit jeho fragmentaci, čímž se usnadňuje vytvoření parlamentní většiny, o kterou se může opřít stabilní vláda.
V případě voleb do německého Spolkového sněmu tím klauzule v přezkumu ústavnosti opakovaně obstála, u EP však ústavní soud dospěl k opačnému závěru. Hlavním argumentem bylo jeho postavení v rámci orgánů Evropské unie, které je natolik odlišné od postavení vnitrostátního parlamentu, že určitá fragmentace nevadí.
Uměle stanovená hranice
Je však třeba připomenout, jak uzavírací klauzule funguje. Jde o uměle stanovenou hranici, kterou strana musí překročit, aby se vůbec mohla účastnit rozdělování mandátů. Uzavírací klauzule se někdy nesprávně zaměňuje s pojmem přirozený práh – procento hlasů, které strana potřebuje, aby získala alespoň jeden mandátu.
Uzavírací klauzule se někdy nesprávně zaměňuje s pojmem přirozený práh – procento hlasů, které strana potřebuje, aby získala alespoň jeden mandátu |
Na rozdíl od klauzule není přirozený práh předem stanoven a jeho výše se v každých volbách odvozuje od dalších parametrů volebního systému a rozložení hlasů mezi jednotlivými stranami. Zjednodušeně řečeno: čím větší obvod (tedy čím víc mandátů se rozděluje), tím nižší přirozený práh. V některých typech voleb může být přirozený práh dokonce vyšší než uzavírací klauzule, která pak tudíž nemá žádný praktický efekt – u nás to platí pro komunální volby v menších obcích.
Ve volbách do EP, které se konají v jediném celostátním obvodě, kde se letos rozdělovalo 21 mandátů, však klauzule skutečně je o něco vyšší než práh, a právě proto představuje umělý zásah do rovnosti volebního práva. V diskusích občas zaznívalo, že spravedlivou hranicí by – vzhledem k počtu českých europoslanců – byla 1/21, tedy asi 4,76 procenta, což je hranice, kterou by Česká pirátská strana těsně překročila, ale Strana zelených už nikoli.
Reálný přirozený práh
Tento přístup však není správný. Je totiž třeba myslet i na to, že hlasy nejsou mezi politické strany rozděleny přesně po „jednadvacetinách“, a proto je nezbytné zaokrouhlovat, a řada hlasů pro menší strany navíc propadne, takže ve skutečnosti je pro obsazení jednoho mandátu třeba méně než 1/21 celkového počtu hlasů.
Reálný přirozený práh tak v letošních volbách představuje 3,67 procenta, což je hranice, kterou obě strany překročily. Pro představu: v předchozích dvou volbách do EP, ve kterých Česká republika obsazovala o něco více poslanců, činil přirozený práh 3,49, respektive 3,34 procenta.
Reálný přirozený práh v letošních evropských volbách představuje 3,67 procenta, což je hranice, kterou zelení i piráti překročili |
Pro rozdělování mandátů mezi strany náš volební systém používá metodu takzvaného d’Hondtova dělitele. Jeho základním cílem je, aby na každý mandát připadalo zhruba stejně hlasů, bez ohledu na to, která strana jej získá. Působení uzavírací klauzule ovšem tento cíl – záměrně – deformuje, když z rozdělování vylučuje nejmenší strany.
Výsledkem je současné rozdělení, podle něhož KDU-ČSL získala mandát v průměru za každých 50 tisíc a ČSSD v průměru za 54 tisíc hlasů, zatímco Česká pirátská strana za svých skoro 73 tisíc a Strana zelených za 57 tisíc hlasů nezískaly ani jeden.
Účinné řešení
O tom, že jde o zásah do rovnosti volebního práva, tedy není pochyb. Nejvyšší správní soud, respektive většina soudců jeho volebního senátu, se navíc domnívá, že chybí jeho ospravedlnění, což jej vedlo k rozhodnutí obrátit se na Ústavní soud s návrhem na zrušení klauzule. Podle německého vzoru se přitom opírá o odlišnost evropských voleb od jiných typů voleb, ve kterých náš ÚS (rovněž podle německého vzoru) v minulosti ústavnost klauzule potvrdil.
Evropský parlament podle volebního senátu NSS „hraje ve fungování EU kvalitativně jinou roli než národní parlamenty ve fungování členských států. Široké spektrum politické reprezentace v EP proto může přispět ke zvýšení legitimity přijatých rozhodnutí a obavy ze snížení akceschopnosti evropské legislativy a exekutivy, jež by z různorodosti zastoupených politických názorů vyplývaly, nemají věrohodný podklad.“
Jediným účinným řešením, jak zajistit integraci na celoevropské úrovni, by byla celoevropská uzavírací klauzule |
Podstatnější je však druhý argument. I kdyby se v budoucnu postavení EP změnilo, což by vedlo k větší potřebě jeho integrace, uzavírací klauzule na úrovni jediného státu ji beztak není schopná zajistit. Důvodem je oddělené konání voleb do EP ve 28 členských státech EU, které do něj vysílají své zástupce. Jediným účinným řešením, jak zajistit integraci na celoevropské úrovni, by byla celoevropská uzavírací klauzule. Není-li ovšem vnitrostátní klauzule schopná dosáhnout deklarovaného cíle, znamená to, že jí chybí ospravedlnění, a proto je protiústavní.
Účelový postup
K rozhodnutí NSS je připojeno také odlišné stanovisko menšiny soudců, která s předložením věci Ústavnímu soudu nesouhlasila. Podobně jako soudci hlasující pro většinové stanovisko se přitom opřeli o předchozí judikaturu ÚS, ovšem důraz položili na jiné její části.
Jejich hlavním argumentem je, že ústavní pořádek (na rozdíl od evropského práva, které však pro zkoumání ústavnosti není relevantním hlediskem) nepožaduje, aby se do EP volilo poměrně. Princip rovnosti volebního práva se sice uplatní i zde, sám o sobě je ale slabý, aby mohl odůvodnit neústavnost uzavírací klauzule.
Jejich postup však považuji za mírně účelový. Svědčí o tom i to, že argumentují nálezem z roku 1997 (Pl. ÚS 25/96), namísto přímé citace však odkazují na výňatek obsažený až v pozdějším nálezu z roku 2011 (Pl. ÚS 52/10) a jiné části ignorují. Původní nález přitom obsahuje jasný právní názor, podle nějž sice uzavírací klauzule až do výše deseti procent nepředstavuje sama o sobě porušení ústavního principu rovnosti volebního práva, Ústavní soud však musí dospět k závěru, že je nezbytná (!) pro dosažení legitimního cíle.
Disentující soudci se domnívají, že „Ústavní soud může jen přezkoumat, zda takové závažné důvody (pro zakotvení klauzule) zjevně chybí“ |
Disentující soudci se namísto toho domnívají, že „Ústavní soud může jen přezkoumat, zda takové závažné důvody (pro zakotvení klauzule) zjevně chybí“, což představuje mnohem slabší standard přezkumu. Naopak přisvědčit lze kritice většinového stanoviska, pokud jde o argument, že se uzavírací klauzule v evropských volbách natolik blíží přirozenému prahu, že ji to činí samo o sobě zbytečnou. Jak jsme viděli, rozdíl mezi oběma hodnotami zanedbatelný není.
Otázka ústavnosti
Velmi důležitou otázkou je, co by se dělo, pokud by ÚS návrhu vyhověl. Znamenalo by to, že Česká pirátská strana a Strana zelených dodatečně získají mandát (na úkor KDU-ČSL a ČSSD), anebo by se zrušení týkalo až příštích voleb v roce 2019? I tady se soudci liší.
Menšina by zpětné přepočítání mandátů považovala za „naprosté zatemnění volebního výsledku“ a „popření vůle voličů, kteří hlasovali podle jedněch pravidel a ex post by se dozvěděli, že vlastně hlasovali podle pravidel jiných“, zatímco podle většiny takový postup představitelný je a záleželo by jen na Ústavním soudu, zda by vykonatelnost svého rozhodnutí odložil, či nikoliv.
Podrobněji (a více právnicky) jsem se problému věnoval v příspěvku na blogu Jiné právo; na tomto místě se omezím jen na konstatování, že se i v tomto ohledu přikláním k názoru většiny. Zpětná náprava protiústavnosti je totiž spíše pravidlem než výjimkou.
Nejen volební senát Nejvyššího správního soudu, ale i širší odborná obec je v otázce ústavnosti klauzule rozdělená, což se jistě projeví i v rozhodování Ústavního soudu |
Představme si situaci, že bude přijat zákon, který umožní bez jakékoliv náhrady vyvlastnit pozemek, je-li to nutné pro zřízení cesty k vedlejšímu pozemku. Takové vyvlastnění skutečně nastane a dotyčný vlastník se bude domáhat zrušení příslušného zákona pro rozpor s jeho ústavně chráněným právem vlastnit majetek. Nezdálo by se mi příliš rozumné, kdyby ÚS reagoval tak, že zákon sice zruší, ale samotné vyvlastnění nikoliv, protože soused už nakoupil cement a chystá se stavět cestu.
Bude-li tedy klauzule zrušena, měly by soudy pirátům a zeleným mandát přiznat. Zda se to stane, je ale krajně nejisté. Nejen volební senát NSS, ale i širší odborná obec je v otázce její ústavnosti rozdělená, což se jistě projeví i v rozhodování Ústavního soudu.
