Čerpání peněz na investice zlepší plánování

DEBATA JANA MACHÁČKA Komentátor Lidových novin Jan Macháček se každý týden ptá českých ekonomů, pedagogů a analytiků, co soudí o aktuálních a žhavých tématech ze světa ekonomiky a financí. objednat zasílání e-mailem

Ve studii organizace OECD se o České republice se mimo jiné uvádí, že nedokážeme utratit peníze určené ve státním rozpočtu na investice, o evropských penězích ani nemluvě.

Zatímco většina evropských zemí hledá zdroje na investice a na evropské úrovni se vymýšlejí ultrakomplikované Junckerovy investiční plány, které mají z prázdné investiční pánvičky alespoň něco vyškrabat, my nejsme schopní utratit na investice ani to, co jsme si sami naplánovali a na co zdroje máme.

Je to důsledek strukturálních problémů a našich vnitřních neschopností. Na Evropskou unii to nesvádějme. V EU jsou skoro všechny evropské země a tento problém máme my.

Čím to podle vás je? O čem to svědčí?

Pavel Kohout, Partners

Neřešení skutečných problémů

České ekonomice by skutečně pomohlo dokončení některých projektů, zejména dálnice do Drážďan a do Vídně. Rovněž digitalizace veřejné správy je třeba, aby občan nemusel běhat po úřadech jako v pohádce o slepičce a kohoutkovi. Ne, datové schránky nejsou řešení, tato koncepce patří do minulého století. Proč jsme dospěli do tohoto nezáviděníhodného stavu?

Prioritou každé české vlády – levé, nebo pravé – jsou spory s koaličními partnery, nikoli řešení skutečných problémů. Ale politici nejsou jediní, zdatně jim sekundují právníci. Vzpomínám si na diskuse v NERVu, jejichž tématem byla opatření proti korupci. Prakticky všechna účinná protikorupční opatření se podařilo právníkům sestřelit s argumentem, že by byla diskriminační vůči zhotovitelům. Včetně opatření vyzkoušených v zahraničí.

Výsledkem byl nešťastný zákon o veřejné soutěži, který na jedné straně dovoluje přiklepnout velkou státní zakázku jedné předem určené firmě, ale na druhé zásadně komplikuje rozvoj infrastruktury, ať už fyzické nebo digitální.

Lubor Lacina, think tank Mendelovo evropské centrum

Jak zvýšit efektivnost

Na začátku je nutné zdůraznit, že pro investice existují bezprecedentně výhodné podmínky – úrokové sazby se nacházejí na nejnižších úrovních ve své historii. Druhá důležitá otázka se týká potřebnosti investic.

Měli bychom za každou cenu utrácet peníze, pokud jsou „levné“? Dokážou investice v budoucnu generovat dostatečné příjmy, které umožní jejich splacení? Mělo by například smysl investovat do vybudování systému kanálů spojujících Labe, Odru a Dunaj bez věrohodné analýzy, jaké bude jeho využití? Dokážeme kvantifikovat náklady a přínosy veřejných investic typu budování infrastruktury?

Zpochybňování návratnosti

Především u veřejných investic je otázka jejich návratnosti často zpochybňována. Argumentuje se, že u budování veřejných statků a poskytování veřejných služeb nelze návratnost brát jako prioritní ukazatel. Navzdory tomu by i zde měly být zvažovány ekonomické přínosy i kvantifikace nepřímých efektů.

Dobrým příkladem může být budování dálnic nebo zmíněného průplavu Labe, Odra, Morava. V případě stavby dálnice lze považovat za veřejný statek a službu například zlepšení dopravní infrastruktury, rychlejší spojení mezi regiony či snížení dopravní zátěže ve městech.

Nemělo by se však zapomínat, že především v případě propojení okrajových regionů se očekává také příchod investorů, kteří využívají nižší ceny pracovní síly a zlepšené dopravní infrastruktury. Při hodnocení efektivnosti veřejných investic by proto měly být brány v úvahu oba faktory.

Naplnění očekávaných přínosů

Zrychlila nová dálnice spojení, byla snížena ekologická zátěž, přilákala nová infrastruktura do okrajových regionů investory? Pokud odpovíme na otázky ano, mají veřejné investice smysl.

Pokud z jakýchkoliv důvodů, například trvalé opravy nově vybudované infrastruktury kvůli technologickým chybám při výstavbě, nedokončené propojení dálnic – končí v poli či nová infrastruktura nepřilákala nové investory, nejsou uvedené podmínky naplněny, bude lepší snížit hodnotu minulého dluhu než investovat a vytvářet nový.

Bez naplnění očekávaných přínosů totiž investice vytvoří pracovní místa jen při jejím budování a pak vytváří jen dodatečné náklady na její udržování. Mnohá města by mohla sdílet své zkušenosti s vybudováním plaveckých areálů za veřejné prostředky a s trvalými náklady na údržbu a provoz v budoucnu hrazenými z městských rozpočtů.

Odhad nákladů i přínosů

Uvedená rizika lze minimalizovat dobrou přípravou veřejných investic. Celé politické spektrem by mělo mít „zásobník“ strategických projektů, na kterých se shoduje. Seznam by neměl být měněn s výměnou vlády. Mělo by jít skutečně o dlouhodobé priority typu vybudování a napojení ČR na evropské sítě superrychlých vlaků.

U těchto projektů by měly být odhadnuty náklady i přínosy a po schválení by měla začít v dostatečném předstihu jejich příprava. Inspirací pro české prostředí by mohla být například strategická politika Švýcarské konfederace. Samostatným problémem jsou veřejné investice do soukromé sféry v podobě například zvýhodněných půjček, jako je Evropský fond pro strategické investice nebo Evropské investiční a strukturální fondy.

Čeští podnikatelé patří ke skeptikům, pokud jde o využívání veřejných prostředků. O tom svědčí i statistiky projektů z ČR registrovaných v Evropském portálu investičních projektů – zatím ani jeden. V případě nových, inovativních, a tudíž vysoce rizikových projektů (nápadů) fungují mnohem flexibilněji fondy rizikového kapitálu než jakákoliv forma veřejných investic.

Investiční priority

Co tedy udělat pro zvýšení efektivnosti veřejných investic? Jedním z kroků by mělo být dlouhodobé plánování a příprava investic, včetně zlepšení metodiky odhadu nákladů a přínosů. Celé politické spektrum by se mělo shodnout na dlouhodobých investičních prioritách.

Dokumentace prioritních investičních projektů by měla být připravována s dostatečným předstihem a měly by se najít optimální rovnováha mezi projekty do infrastruktury a rozvoje lidských zdrojů, například školství, věda a výzkum.

Veřejné investice by neměly být uskutečňovány na úkor růstu veřejného dluhu. Měla by být opět otevřena otázka vhodných typů investic pro projekty veřejně soukromého partnerství, takzvané PPP projekty.

Edvard Outrata, státní úředník ve výslužbě

Ztráta schopnosti řádné přípravy

Skutečnost, že máme problém s čerpáním peněz z programů Evropské unie, je součástí obecnějšího jevu. Ve srovnání se sousedy býváme úspěšní improvizátoři, ale na projekty se připravujeme nedokonale, až lajdácky. Máme přísloví „dvakrát měř, jednou řež“, ale v praxi se jím řídíme hůře než ostatní.

Pokud můžeme, minimalizujeme energii na plánování a přípravu, ale hrozí-li v důsledku tohoto lajdáctví průšvih, jsme připraveni situaci zachránit mimořádnou improvizací, a to umíme často lépe než zmínění sousedé.

Improvizační strategie

Těžko se to dokazuje, ale mnozí z nás, kdo jsme delší dobu pracovali v podobných zaměstnáních u nás i v jiné vyspělé zemi, mají tuto zkušenost s improvizací prožitou. Problémem této improvizační strategie je, že ve výsledku je mnohem nákladnější než řádná příprava, přestože spektakulární záchrana téměř ztracených zdrojů může chvilkově povzbudit.

Tento sklon je pravděpodobně výsledkem výchovy v rodině, ve škole i mezi kamarády, ale byl zesílen zkušenostmi z komunismu, kdy plánování změnilo svůj obsah a schopnost improvizace se značně vyplácela.

Navíc se po roce 1989 „plánování“ stalo sprostým slovem, s ideologickou vaničkou se vylilo i praktické dítě, a kde nebylo plánování naprosto nutné, bylo prakticky i ideologicky potlačeno. Se socialistickým plánováním jsme se tudíž zbavili i schopnosti se na věci řádně připravovat a naše schopnost improvizovat v poslední fázi před průšvihem se stala ještě důležitější než dříve.

Jako za komunismu

V soukromé sféře se v transformovaném hospodářství pomalu učíme opět plánovat na základě zkušeností ze Západu spolu s ostatními aspekty pořádného managementu a naše schopnost improvizace se vrací na správné místo.

Jinak to však vypadá ve veřejné správě, která většinou zůstala netransformovaná. Přitom efektivní čerpání evropských fondů na investice potřebuje řádné plánování a přípravu snad více než řízení podniků v soukromé sféře.

Místo toho postupujeme jako za komunismu – „plánujeme“ víceméně jen pro forma, postupujeme od jednoho kroku k druhému až pod tlakem, nakonec pod hrozbou ztráty nároku obětavou improvizací „zachráníme“, co se dá. Ptát se, zda při této strategii investujeme rozvážně, je pak zbytečné: Porovnání plánů s výsledkem tomu odpovídá.

Zkušenost ze sousedních zemí

Dnes tedy potřebujeme především zprofesionalizovat státní službu v oblasti managementu programů. Skutečně profesionální státní úředníci pak musejí například zavést procedurální rámec pro stanovení priorit, získat souhlas potřebných skupin obyvatel či kontrolovat projekty, a to včetně potřebných legislativních úprav.

Téměř vždy to znamená začít s přípravou dříve než dosud a pak dodržovat řízený harmonogram. Bohužel to však již asi nebude mnoho platné v oblasti čerpání fondů, protože v novém plánovacím období se už zase vytlouká klín klínem – a dlouho již asi také nebudeme příjemci této pomoci.

Tuto transformaci však potřebujeme nejen pro investice z evropských fondů, ale i pro své, a ostatně i pro neinvestiční práci státní služby. Je třeba, aby co nejvíce našich vedoucích úředníků nabylo zkušenosti z práce v sousedních zemích, protože výhodnost řádné přípravy projektů se nejlépe pochopí tam, kde to funguje.

Zdeněk Kudrna, University of Vienna

Plichta v investičním Kocourkově

Právní stát u nás momentálně hraje vyrovnanou hru s oligarchií politických podnikatelů, takže o investicích se nedaří včas rozhodnout. Nejsme sice východní banánistán, kde momentálně dominující oligarcha rozhodne, za co se veřejné rozpočty utratí, přičemž korektní politické a právní postupy ignoruje, ale nejsme ani právní stát západního typu, kde zaběhaná právní a politická pravidla umožní přiměřeně efektivní rozhodování.

Vliv východu i západu

Z obou světů si bereme to nejhorší. Z východu velký vliv oligarchů na úředníky, kteří se bez politického posvěcení bojí rozhodnout, aby se nedostali do nemilosti momentálně mocných. Ze západu jsme převzali sofistikované rozhodovací postupy včetně analýz dopadů, které jsou však zneužívány k formálnímu napadání jakéhokoli investičního rozhodnutí.

Rozhodování se absurdně protahuje, a když už to vypadá, že se bude investovat, padne vláda, aby ta následující vyhodila všechny zúčastněné, a sisyfovské rozhodování začne od počátku. Důsledkem je procyklický Kocourkov. Když před pár lety mohl ekonomice pomoci investiční stimul, neinvestovalo se. Naopak dnes se narychlo dočerpávají investiční dotace, což vede k přehřívání a vysokým cenám v odvětvích, jako je stavebnictví.

Zda v dohledné době převáží západní či východní přístup si netroufám odhadnout. Na jedné straně by zákon o státní službě mohl pomoci úředníkům rutinně srovnávat možnosti a nabídky ve veřejných zakázkách, aby se omezilo nekonečné politické zasahování a odkládání. Na druhé se však nepřehledně vyhrocuje i střet o fungování právního státu, jehož nepříznivý výsledek může Česko stáhnout na východ.