Většina zemí OECD přistoupila k implementaci programového financování, hodnocení efektivnosti veřejných projektů, víceletému rozpočtování. Cílem zavádění těchto technik je hledání odpovědi na otázku, jak efektivně alokovat veřejné zdroje. Česká republika nestojí mimo tento proces [1].
Důvodová zpráva při předložení návrhu příslušného zákona doslova uváděla: „Tento systém je zaváděn s cílem dosáhnout maximální hospodárnosti vynakládaných prostředků … a to vždy na dosažení konkrétně definovaných cílů programu v určeném období.“
Jak je záměr uskutečňován?
Vedle bilance potřeb a zdrojů financování je požadována specifikace cílů programu s technicko-ekonomickým zdůvodněním a vyhodnocením efektivnosti vynaložených prostředků.
O faktickém naplnění původních záměrů se můžeme dočíst například ve věstnících Nejvyššího kontrolního úřadu, stránkách ministerstva financí a z jiných zdrojů.
Ze závěrů ministerstva financí citujme. Provedenou kontrolní činností bylo zjišťováno, že:
- investiční záměry nemají patřičnou kvalitu,
- zpracovávaná dokumentace nemá požadovanou úroveň,
- správci programů neplní důrazně své povinnosti, hlavně nedostatečně posuzují stanovené podmínky pro financování akcí z rozpočtu.
Je dobré si uvědomit, že cílem aplikace těchto nástrojů je nalézt optimální rozdělení podílu soukromého a veřejného sektoru na zajišťování veřejných služeb, efektivní využití zdrojů při realizaci schválených programů, ale také rozhodnutí o realizaci alternativních projektů veřejného sektoru. Stručně řečeno stanovit, co bude dělat stát a kolik to bude stát?
Každý veřejný výdaj má být posuzován z mnoha hledisek. Programové financování má na začátku odpovědět na otázku, zda je efektivní řešit konkrétní problém alokací veřejných zdrojů. Ve druhém kroku má posoudit, které řešení je efektivní. A konečně, každý jednotlivý výdaj v rámci schváleného projektu má být opět efektivní.
Systém programového financování je ale byrokratický, formální a sám o sobě neefektivní. Jeho použití nevede k optimálním rozhodnutím. Jestli chceme začít něco dělat, tak právě tady.
Příklad k nezaplacení
Při kontrole čerpání finančních prostředků na školení nezaměstnaných zjistil Nejvyšší kontrolní úřad, že cílem programu je dosáhnout snížení míry nezaměstnanosti v daném regionu (KA 08/06). Všechny podmínky byly splněny, finanční prostředky vynakládány a míra nezaměstnanosti klesala. Dokonce tak, že ještě před zahájením programu byla pod limitem, kterého mělo být dosaženo díky realizaci programu!
Úspěšnost takové státní intervence mohla a měla být měřena jiným způsobem. Kdyby žadatelé prokázali, že proškolili 100 nezaměstnaných, z nichž 50 získalo po skončení školení práci a 30 si práci udrželo ještě za 6 měsíců, byla by motivace všech participantů úplně jiná. Takto NKÚ zjistil, že řada kurzů se nekonala, protože přihlášení účastníci prostě nedorazili. To ovšem nebránilo v čerpání prostředků – míra nezaměstnanosti přeci klesala…
Dramatický růst výdajů
Měření efektivnosti státu je složitá problematika. Jak vyčíslit, že diplomacie pracuje lépe než výstavba dálnic? Dříve se říkalo: když máš problém, ustav komisi. Dnes se zadá audit. Je to ale často jen další vyhazování peněz. Kontrola těchto auditů přinesla zjištění (KA 08/37), že až na výjimky nebyly výsledky využity. Objevil se i případ, že zadavatel ani nedodal vstupní data a po skončení smlouvy objednal dodatkem další doplnění. Ani potom však doporučení auditora nerealizoval…
O rozměru problému si můžeme udělat představu z faktu, že státní rozpočet se za deset let téměř zdvojnásobil.
V roce 2000 zákon stanovil příjmy přes 598 miliardy korun, výdaje zhruba 627 miliard a schodek na 35 miliard.
Údaje za rok 2010: Celkové příjmy státního rozpočtu byly stanoveny zhruba na 1022 miliard, výdaje na téměř 1185 miliard, z čehož vyplynul schodek téměř 163 miliard.
Kdyby stejným tempem rostla i efektivita, že?
Francouzská a nizozemská metoda
Zkušenosti ze zahraničí ukazují, že úspěšné země věnují způsobu alokace veřejných zdrojů značnou pozornost. Například francouzský rozpočet je rozdělen na mise, programy a aktivity. Diskuse a kontrola je vedena v parlamentu, který má právo zamítnout financování misí a programů a který schvaluje všechny vládní výdaje a programy. Každá mise, program, ale i jednotlivý výdaj má předem stanoveny indikátory výkonnosti, které jsou rozděleny do skupin:
- Sociální a ekonomické efekty – z hlediska obyvatelstva.
- Kvalita poskytovaných služeb – z hlediska konzumentů veřejných služeb.
- Efektivnost – z hlediska daňových poplatníků.
V Nizozemsku provedli relativně úspěšnou reformu, kdy programy a zdroje hodnotí podle tohoto schématu:
- Čeho chceme dosáhnout? x Bylo toho dosaženo?
- Jaké prostředky využijeme? x Byly využity dostupné prostředky?
- Kolik to bude stát? x Kolik to stálo?
Tak bychom mohli analyzovat zemi po zemi, nejdůležitějším poznáním však je, že zavedení systému programového financování nepřinese zásadní zlepšení, pokud bude formální, s důrazem na administrativní, nikoliv věcnou stránku. Každý program musí být podroben oponentuře, každé ekonomické zdůvodnění musí být obhájeno a následně musí být objektivně zhodnocen výsledek. Každý exaktní, analytický či ekonomický nástroj musí být doplněn kompetentním a motivovaným lidským „faktorem“.
Efektivní systém efektivní alokace veřejných prostředků by „sám o sobě“ zúžil prostor pro korupci. Otázkou zůstává, proč se protikorupční strategie touto oblastí příliš nezabývá…
[1] Viz zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a navazující vyhlášky o účasti rozpočtů na financování programů reprodukce majetku.
