Jakkoli valná část veřejnosti hodnotí tři roky vlády Petra Nečase prizmatem jejích skandálů a permanentních nejistot, s chladnou ekonomickou rozvahou si troufáme předběžně konstatovat: Bez nadsázky lze hovořit o jednom z nejreformněji zaměřených kabinetů. A z hlediska plnění programu půjde zřejmě i o jeden z nejúspěšnějších kabinetů v novodobé historii.
Přestože reformy v době svého projednávání, schvalování a uvádění do praxe provázely značné kontroverze a některé z nich mají podobu mrtvě narozených dětí, byla by chyba je všechny jen tak odepsat. Na většině z nich se podíleli špičkoví odborníci, a byť po politických tahanicích z původních návrhů mnohdy zbyly prapodivně zmutované útvary, přesto byly v mnoha případech položeny základy, na kterých je možné dál stavět.
Stát bez brzd
Navzdory nátlaku odborů a dalších skupin vláda nesáhla k masivnímu utrácení ve stylu po nás potopa
Ocenit lze, že navzdory nátlaku odborů a dalších skupin vláda nesáhla k masivnímu utrácení ve stylu po nás potopa. Je pravda, že obrovská emise dluhopisů a následné zvýšení investic do infrastruktury a rozdání miliard v podobě sociálních dávek či dotací by asi dočasně povzbudilo poptávku a kola hrubého domácího produktu (který prakticky nic jiného než spotřebu neměří) by se zase vesele roztočila. Nicméně vedlejším efektem takového postupu by bylo obrovské zadlužení státu, se kterým by se budoucí generace musely vypořádat.
To ovšem neznamená, že by státní dluh nerostl. Naopak samotné ministerstvo financí v posledním fiskálním výhledu konstatuje, že dynamika jeho růstu je alarmující a v letošním roce se předpokládá nárůst na 48,5 procenta hrubého domácího produktu (v roce 2010 v době nástupu vlády Petra Nečase to bylo 37,8 procenta). Otázka zní, čím nebo kým je to zaviněno a co se případně dalo dělat jinak.
Při pohledu na dlouhodobější časové řady různých státních výdajů je evidentní: sociální stát nemá zpátečku a zdá se, že ani brzdy nefungují ideálně. Zhruba do roku 2008 neustále narůstaly nominální příjmy i výdaje státu. Z 250 miliard korun příjmů v roce 1992 jsme se vyšplhali až na 1064 miliard v roce 2008. Od té doby se příjmy i výdaje státu dlouhodobě pohybují okolo jednoho bilionu.
Pokud bychom si tato čísla porovnali s HDP, zjistili bychom, že poměr ku HDP je vcelku konstantní. Co se tedy změnilo? Je to jednoduché: HDP neroste. A přitom právě příjmy státu jsou na výkonnosti ekonomiky závislé. Státní výdaje mají naopak tendenci k růstu. A to je problém. Dokud se narůstající potřeba na výdajové straně dala krýt růstem ekonomiky a z toho plynoucím růstem příjmů, nic hrozného se nedělo. Tato doba je ale podle všeho u konce.
Důchody a předvolební nákupy hlasů
Hlavním motorem, který rok od roku navyšuje výdaje státu, jsou důchody. V roce 2003 se na ně vyplatilo 226 miliard korun. V roce 2012 už 382 miliard. Je pochopitelné, že výdaje na důchody stát snížit jednoduše nemůže. Je to neúnosné z hlediska lidského, sociálního i politického. V situaci, kdy 95 procent příjmů českých důchodců pochází od státu, by takový krok znamenal sociální kataklyzma.
Těmito problémy se měli zabývat ti, kteří současný penzijní systém konstruovali, k čemuž bychom se museli vrátit někam do roku 1948, kdy byl plošný penzijní systém v Československu zaveden. Případně k těm, kteří ho nějak výrazněji modifikovali, tedy do roku 1993, kdy bylo zavedeno pojistné na sociální zabezpečení a důchody přestal značně neprůhledně financovat státní rozpočet. Bylo značně nefér naslibovat občanům důchody, když už je řadu let zřejmé, že je stát nebude mít z čeho platit.
Vzniká otázka, která je klíčová nejen pro Česko, ale i pro většinu vyspělého světa: Jak omezit sociální stát a nezpůsobit přitom revoluci?
Podobný růst zaznamenaly i další sociální výdaje. Například prostředky na dávky státní sociální podpory (například rodičovský příspěvek) před volbami v roce 2006 v důsledku legislativní smršti narostly přímo raketově z 34 miliard v roce 2006 na bezmála 50 miliard v roce 2007. Následující vlády je jen horko těžko stlačovaly do únosnějších mezí (teprve v roce 2012 se podařilo výdaje srazit na hodnotu necelých 36 miliard).
Snižovat sociální výdaje či rušit daňové a jiné výhody je mimořádně obtížné. Důvodem jsou především určité hraniční skupiny. Dejme tomu, že 90 procent členů skupiny, které se má restrikce týkat, by opatření bez potíží ustálo. Nicméně zbylých deset procent se skutečně může dostat do vážných problémů. A bude to právě těchto 10 procent dotčených občanů, kteří budou nejvíc slyšet, zaplní čelní stránky novin a budou určovat společenskou náladu. Proto vzniká otázka, jež je klíčová nejen pro Česko, ale i pro většinu vyspělého světa: Jak omezit sociální stát a nezpůsobit přitom revoluci? Nečasově vládě náleží respekt za to, že se o některé kroky v této oblasti alespoň pokusila.
Nekonečný příběh penzijního letadla
„Státní pyramidová hra“, „největší letadlo v dějinách“, „časovaná bomba veřejných financí“ či naopak „jediný fungující systém“. To všechno jsou přízviska, která v uplynulých dvaceti letech pravidelně dostával průběžný penzijní systém, který je v Česku dominantní, dlouho byl jedinou státem organizovanou možností zajištění na stáří a zdá se, že ještě nějakou dobu dominantní bude.
Princip fungování průběžného systému je vcelku triviální. Ekonomicky aktivní lidé ze své práce odvádějí daň zvanou důchodové pojištění. Výše této daně je (v součtu za zaměstnance i zaměstnavatele) ohromujících 28 procent hrubé mzdy v případě zaměstnanců (podíl osob samostatně výdělečně činných na této dani je vcelku marginální). Relativní výše této daně ke mzdovým nákladům řadí Česko ke světové špičce. Ze získaných peněz stát obratem vyplácí důchody současným penzistům, přičemž je nutno poznamenat, že vybrané peníze nestačí a každoročně v systému vzniká deficit v řádu desítek miliard. Nikde se nic neukládá ani nezhodnocuje, systém funguje jako monstrózní finanční průtokový ohřívač, z něhož víc vody odtéká, než přitéká.
Podle vzoru Madoff
Podle tohoto principu vzniklo rčení o penzijní pyramidě. Klasická pyramidová hra či takzvané letadlo (odborněji Ponziho schéma) funguje tak, že někdo láká další a další lidi, aby mu svěřili své peníze výměnou za příslib vysokého zhodnocení. Lidé, kteří do systému vstoupili hned na počátku, mají šanci, že něco zpět dostanou, ale nepůjde o výnosy. Ve skutečnosti dostanou jen peníze od lidí, kteří přišli po nich. Takto může systém fungovat, dokud účastníci nezjistí, že o žádné skutečné investování nejde a že vlastně kráčí o podvod. V ten moment letadlo padá a jelikož zakladatel celé pyramidy původní vložené prostředky již nejspíš dávno ukryl či utratil, zůstanou účastníkům oči pro pláč. Více napoví zadání jména Bernard Madoff do vyhledávače.
U důchodů je vtip navíc v tom, že s poměrem důchodců a ekonomicky aktivních v populaci je to čím dál tím horší a nic nenasvědčuje tomu, že by se trend v příštích letech zlepšoval. Dětí se rodí málo a průměrná doba dožití se prodlužuje. Demografické prognózy patří k těm poměrně spolehlivým, protože kromě morové rány nebo obrovského přílivu imigrantů je nic moc rozhodit nemůže.
Je tedy patrné, že průběžný penzijní systém by bylo možné dlouhodobě udržet jen tím, že by se do něho nasměrovalo mnohem více peněz než v současnosti. Tyto peníze by chyběly jinde buď státu, nebo daňovým poplatníkům, jimž by je stát sebral.
Kdo nic nedělá, nic nezkazí
Výsledek je rozpačitý, jedna podstatná věc však byla empiricky dokázána – průběžný penzijní systém není posvátná kráva
Toto všechno jsou „novinky“ známé desítky let. Přesto teprve Nečasova vláda dokázala vstát od jednacích stolů a rýsovacích prken a reálně něco udělat. Výsledek je rozpačitý, jedna podstatná věc však byla empiricky dokázána – průběžný penzijní systém není posvátná kráva a změna příslušných zákonů nemá za následek okamžitý konec české státnosti, demokracie a možná i světa. Je to sice nadsázka, ale do nebe volající neschopnost předchozích vlád se systémem cokoli udělat působí dojmem, že něčeho podobného se Nečasovi předchůdci obávali.
Zřejmě první krok k současné podobě penzijní reformy sahá do dob úřednické vlády Jana Fischera. V té době vznikl z iniciativy tehdejšího ministra financí Eduarda Janoty a tehdejšího ministra práce Petra Šimerky Poradní expertní sbor pro přípravu důchodové reformy pod vedením ekonoma Vladimíra Bezděka. Tým známý jako II. Bezděkova komise přišel s radikálním návrhem, který počítal se vznikem soukromých penzijních fondů, do nichž by povinně putovala část důchodového pojištění. Dále zcela stranou reformy přišel s nápadem na snížení důchodového pojištění z 28 procent na 23 procent a nahrazení výpadku příjmů sjednocením sazeb DPH na 19 procent.
Podle závěrečné zprávy komise by tím došlo k rozdělení zdrojů, z nichž by budoucí penzisté čerpali důchod. Průběžný systém by se sice nějakou dobu pohyboval v ještě větších deficitech než nyní, protože by mu chyběly peníze vyvedené do fondů, ale časem by také klesly nároky na tento systém a saldo by se stabilizovalo.
Krátce po zveřejnění této závěrečné zprávy se moci ujal Nečasův kabinet. Na klíčových postech pro penzijní reformu zasedli politici za TOP 09 – Jaromír Drábek jako ministr práce a sociálních věcí a Miroslav Kalousek jako ministr financí.
Když dvě a dvě je pět
Přístup politiků k ekonomické problematice zpravidla funguje podle několika schémat. Pokud se například má udělat A, B a C, aby výsledkem bylo D, politik se rozhodne uplatnit jen A a C, přičemž doufá, že D vznikne navzdory tomu, že se třetina opatření neuplatní. Známý je i bonmot, že podle politika je dvě a dvě pět, protože čtyři se mu zdá málo.
Média a následně i veřejnost interpretovaly dění tak, že důsledkem reformy je zdražení potravin, dětských plen a dalšího zboží
V podobných intencích se odehrávalo jednání kolem penzijní reformy. Jako první padl za oběť nápad na snížení pojistného z 28 na 23 procent. Nápad na sjednocení DPH se naopak politické reprezentaci zalíbil a hned přišel nápad na sjednocení tehdejších sazeb (10 a 20 procent) na 17,5 procenta přes mezikrok v podobě sazeb 14 procent a 20 procent. Vláda tehdy argumentovala, že peníze vybrané navíc půjdou právě na krytí výpadku příjmu v důsledku reformy penzí.
Tento tah se dá bez nadsázky označit za jednu z největších marketingových katastrof v českých dějinách. Média a následně i veřejnost interpretovaly dění tak, že důsledkem reformy je zdražení potravin, dětských plen a dalšího zboží ve snížené sazbě DPH. Přestože byl vládní krok do jisté míry logický, z hlediska marketingu penzijní reformu zabil možná dřív, než se vůbec zrodila.
Úspěch na hranici statistické chyby
Dohoda o DPH se nakonec v důsledku obměn kabinetu a dalších okolností všelijak měnila, ale image penzijní reformy se už zlepšit nepodařilo. Výsledkem všech jednání a kompromisů je něco, co se původnímu návrhu Bezděkovy komise lehce podobá, ale podoba je to velmi vzdálená.
Místo povinného posílání části peněz do soukromých fondů byla navzdory TOP 09 a zejména vlivem nátlaku expremiéra Nečase přijata varianta dobrovolná.
Nápad na snížení pojistného zmizel v propadlišti dějin a zůstaly jen vyšší daně.
Dobrovolnost je výhledově spíš časovaná bomba, protože do fondů odejdou pravděpodobně lidé s vyšším příjmem a stát přijde o část jejich vysokých příspěvků. Jejich potenciální důchody by však byly ve srovnání s předchozí mzdou stejně relativně nízké, tudíž na jejich odchodu stát nic moc neušetří. To v dlouhodobém horizontu může vést spíše k prohloubení deficitů průběžného systému. Nicméně obava je to spíše teoretická, protože spolu s klesající důvěrou občanů ve vládu klesala důvěra i v její kroky. Do dnešní doby je tedy zájem o vstup do fondů spíše na hranici statistické chyby.
Ne všechno bylo špatně
Tím ale nechceme říct, že vláda úpravy penzí naprosto zkazila. Jak již bylo řečeno, položila základy k budoucím úpravám systému, protože dokázala, že průběžný systém je možné upravit.
Podařilo se například konečně jasně oddělit majetek střadatelů od majetku fondu, což je pro bezpečnost úspor lidí ve fondech zcela klíčové
Dále se podařila úprava již existujícího systému penzijního připojištění se státním příspěvkem. Původní podoba fondů, která mimo jiné vzdor vší ekonomické logice předpokládala, že fondy každoročně skončí v černých číslech, byla naprosto děsivá. Podařilo se například konečně jasně oddělit majetek střadatelů od majetku fondu, což je pro bezpečnost úspor lidí ve fondech zcela klíčové. Zrušila se i ona povinnost každoročně končit v černých číslech, tudíž se výsledky fondů značně ztransparentnily (způsob připisování výnosů ve fondech bez ohledu na reálný vývoj hodnoty aktiv v dřívějších dobách připomínal spíše ekonomický a účetní šamanismus).
V neposlední řadě vláda značně upravila i průběžný systém jako takový. Kromě postupného zvyšování věku odchodu do důchodu, které navazuje na přirozené zvyšování naděje na dožití, se podařila i úprava pravidel pro valorizaci. Díky tomu už není zcela na libovůli vlády, o kolik v příštím roce navýší penze, ale valorizace se řídí hodnotou inflace a hodnotou růstu reálných mezd.
Tyto úpravy jsou jednoznačně pozitivní a nemalou měrou přispějí k tomu, že „penzijní letadlo“, které v oblasti příjmů i výdajů znamená více než třetinu státního rozpočtu, v současné době nemíří rovnou čarou k zemi.
Otázka je, jak se současným modelem penzijního systému naloží opozice. Je totiž těžké rozlišit, co jsou reálné sliby či hrozby a co pouhá rétorika. S ohledem na počet lidí, kteří zatím vstoupili do fondového systému, se zdá, že možná sociální demokracie v případě vítězství ve volbách takzvaný II. pilíř opravdu zruší. Kvůli nízkému počtu účastníků by to nemuselo vyvolat větší rozruch. Zatím naspořené prostředky možná budou převedeny do fondů penzijního připojištění se státním příspěvkem a střadatelům zůstanou. Že by sociální demokraté sáhli k zestátnění úspor, jako tomu bylo v jiných zemích, je krajně nepravděpodobné.
Jen dvě věci jsou jisté: smrt a daně
Jak bylo již naznačeno, s daněmi to v době vlády Petra Nečase nebylo vůbec snadné. Jako by odcházející vláda chtěla narušit platnost výroku Benjamina Franklina, že jisté jsou jen dvě věci – smrt a daně. Daně totiž byly krajně nejisté a například ještě těsně před koncem roku 2012 podnikatelé neměli tušení, jakou DPH budou platit v roce letošním.
Kalousek chtěl jen dokončit to, na čem začal pracovat ještě v dobách vlády Mirka Topolánka
Kromě DPH se ale měnila i řada dalších daňových zákonů. V tomto ohledu je klíčový balík zákonů, pro který se vžil název daňová reforma. Ministr financí tento balík změn představil v březnu roku 2011 a vcelku nešlo o velké překvapení. Miroslav Kalousek chtěl jen dokončit to, na čem začal pracovat ještě v dobách vlády Mirka Topolánka, v níž zastával stejný post.
Hlavní cíle byly: Jedno inkasní místo, kam by občané a firmy platili všechny daně a odvody; dále měl zmizet koncept superhrubé mzdy a základem pro daň z příjmu měla být hrubá mzda; počítalo se i se zrušením řady benefitů, například stravenek, dále se zavedením jakéhosi zaměstnaneckého paušálu, který by měsíčně snížil daně o 250 korun plošně všem.
Neuchopitelný horizont
Jedno inkasní místo zvolna nabývá povahy čáry na horizontu. Lze k ní směřovat, ale nikdy se jí nepodaří dosáhnout. V současnosti to vypadá, že by se tato mocná instituce schopná vybírat vše od daní až po zdravotní pojištění mohla naplno rozjet od roku 2015. Nicméně už je to několikátý termín a těžko říct, proč by zrovna tento měl platit.
Zrušení konceptu superhrubé mzdy je příklad dobrého nápadu, který se povedlo dotáhnout jen do půli cesty, a pak se bohužel zase vrátit. Ostatně Miroslav Kalousek se nikdy netajil názorem, že by současný koncept, kdy část daní jakoby platí zaměstnavatel a část jakoby zaměstnanec, nejraději zrušil. Nicméně u všech koaličních partnerů s tím vždycky narazil.
V dobách Topolánkovy vlády se mu podařilo prosadit jen výpočet samotné daně z příjmu ze superhrubé mzdy, tedy z celkových nákladů práce, u pojistného mu to nevyšlo. V Nečasově vládě se pokusil dojednat stejný postup i pro pojistné, ale opět narazil. Proto nakonec rezignoval a daň i pojistné se budou počítat z jednoho základu, tedy z hrubé mzdy.
Tím pádem pokračuje systém, jehož smyslem může být jen krytí alarmujícího faktu, že zdanění práce v Česku se ve skutečnosti pohybuje na úrovni přes 40 procent. Samotný údaj o hrubé mzdě je jen matematický konstrukt, který žádnou užitečnou informaci nesděluje (zaměstnanec z něj neví, kolik dostane, a zaměstnavatel neví, kolik zaplatí).
Nesmrtelné stravenky
Zrušení vcelku nesmyslného benefitu zvaného „stravenky“ nakonec ve sněmovně zablokovaly v té době ještě vládní Věci veřejné a zaměstnanecký paušál rovněž zmizel v nenávratnu. Je to škoda, protože původní koncept reformy skutečně představoval určité zpřehlednění zmatené daňové legislativy a také jisté srovnání podmínek jednotlivých daňových poplatníků. Zachování stravenek a podobných podivností průhlednosti systému nijak nepřispěje.
Za úspěch lze považovat i shodu na takzvaném pojistném z úhrnu mezd, které také možná začne platit v roce 2015. V principu jde o to, že se pojistné už nebude počítat za každého zaměstnance zvlášť, ale bude se počítat jedna částka z úhrnu mezd všech zaměstnanců daného podniku.
Pro některé zákony, které razily cestu pro technické a institucionální změny, sociální demokraté v době úřednické vlády jednomyslně zvedli rukuCelkově tedy daňová reforma zůstala prozatím převážně na papíře. Je to škoda, protože řada opatření je velmi dobrá. Například Jedno inkasní místo je bezpochyby vynikající nápad, který by značně snížil byrokracii a náklady podnikatelů. Podobné je to s pojistným z úhrnu mezd. Změny mající povahu nedosažitelného horizontu však mohou být sebelepší, ale v praktické rovině jsou spíše k zlosti. Tandemu Nečas a Kalousek ovšem nelze upřít, že položil základy nového uspořádání daňové soustavy, které má potenciál být výrazně efektivnější a pro daňové poplatníky v mezích možností i přívětivější.
U důležitých částí daňové reformy, zejména u Jednoho inkasního místa, je slušná šance, že je dotáhne i opozice. Konec konců pro některé zákony, které razily cestu pro tyto technické a institucionální změny, sociální demokraté v době úřednické vlády jednomyslně zvedli ruku.
Za kolik si půjčujeme?
Kromě dvou zevrubněji popsaných reforem proběhl i nespočet změn v sociální oblasti, v oblasti zaměstnanosti, práva, veřejných zakázek a dalších. Jejich výčet je natolik rozsáhlý, že zaměstná celé týmy politologů, ekonomů a dalších odborníků. Nicméně v souhrnu všechny tyto změny nějak ovlivňovaly vnímání Česka na zahraničních trzích, které je pro zemi stále klíčové.
Podle posledních statistik má ČR jedny z vůbec nejnižších výnosů ze státních dluhopisů v rámci EU
Ať se nám to líbí, nebo nelíbí, bez masivního půjčování se ještě dlouho neobejdeme, tudíž je dobré vědět, zda je nám ještě někdo ochoten půjčit a za kolik. A na tomto poli nemá Česká republika problém. Podle posledních statistik má jedny z vůbec nejnižších výnosů ze státních dluhopisů v rámci EU, konkrétně se v dubnu letošního roku výnosy do splatnosti všech desetiletých státních dluhopisů pohybovaly okolo 1,82 procenta. To je vynikající výsledek.
V oblasti veřejných rozpočtů jsme na tom podobně. Vládě se za cenu chaotického čachrování s daňovými sazbami podařilo snížit deficit veřejných financí a je reálná šance, že s Českem bude v příštím roce ukončeno řízení o nadměrném schodku, které je s námi ze strany EU vedeno od roku 2009. To by byl další velmi dobrý signál pro zahraniční trhy, že české veřejné finance na tom nejsou špatně.
Horší to bylo s důvěrou občanů v tuto vládu. Na druhou stranu je třeba vzít v potaz, že probíhá ekonomická krize a vládám nezbývá než šetřit a snažit se všemi dostupnými prostředky nezkrachovat. Předpokládat, že by vláda, která je nucena snižovat valorizaci penzí, omezovat investice a další oblasti, byla u veřejnosti nějak výrazně populární, by bylo nekonečně naivní.
Je slušná šance, že až bude za mnoho let tým nezávislých historiků hodnotit kroky, které vládní garnitura České republiky učinila v letech 2010 až 2013, označí tuto dobu jako jednu z lepších. S jistotou to zatím konstatovat nelze, protože řada věcí je v běhu a usazovat se budou řadu let, tudíž mnoho kladů i záporů vyplyne na povrch později.
