Kontrola ústavnosti patří k hlavním atributům právní kultury

Jan Kudrna, odborný asistent katedry ústavního práva na Právnické fakultě UK, který se dlouhodobě se zajímá o Polsko a akademicky hostoval na Univerzitě ve Wroclawi, v rozhovoru o rozhodnutích o Ústavním soudu nové polské vlády, již tvoří strana Právo a spravedlnost, říká: „Nová vláda má záměr prosadit řadu věcí principiální povahy, které jsou pro ni zcela klíčové, ale v tuto chvíli nemá ústavní většinu, takže všechny změny se musejí vejít do rámce současné Ústavy. Jejím cílem je zjevně Ústavní soud buď ovládnout, anebo zásadně oslabit, eliminovat ho tak nebo tak.“

LIDOVÉ NOVINY: Jiří Přibáň aktuální situaci kolem polského ústavního soudu označil za „ústavní puč“. Je to přiléhavé?

KUDRNA: Podle mě to není daleko od pravdy. Ve vedení Práva a spravedlnosti (PiS) zavládla atmosféra takřka revolučního převzetí moci. Nová vláda má záměr prosadit řadu věcí principiální povahy, které jsou pro ni zcela klíčové, ale v tuto chvíli nemá ústavní většinu, takže všechny změny se musejí vejít do rámce současné Ústavy.

Ta je ale vždy do určité míry obecná a existuje prostor pro interpretaci. Zřejmě proto se nyní Ústavní soud dostal do centra dění. Pozornost si ale zaslouží vyhrocenost celé situace, kdy se politici nehodlají zastavit ani před strukturálními změnami.

LIDOVÉ NOVINY: Lze to chápat tak, že nová politická garnitura upřela pozornost na Ústavní soud, aby jí později nerušil plánované reformy?

KUDRNA: Tato logika za tím nepochybně je. Cílem je zjevně Ústavní soud buď ovládnout, anebo zásadně oslabit, eliminovat ho tak nebo tak.Zachování kontroly nad Ústavním soudem ovšem sledovala i předchozí vláda vedená Občanskou platformou (PO).

LIDOVÉ NOVINY: Je to tedy snaha odstranit jedinou nezávislou pojistku polské ústavnosti?

KUDRNA: Právo a spravedlnost má většinu v Sejmu, v Senátu, má jednobarevnou vládu i prezidenta. Problémy jejím reformám proto může potenciálně dělat jedině Ústavní soud. Není to ale úplně nová situace, například americký prezident Franklin D. Roosevelt ve třicátých letech navrhl reformu Nejvyššího soudu, který jeho administrativě rušil nástroje pro boj s hospodářskou krizí. Časově i zeměpisně bližší může být příklad podobného postupu z Maďarska v roce 2013.

LIDOVÉ NOVINY: Bylo i Polsko svědkem, že se některé reformy a velké politické otázky dostávaly před Ústavní soud?

KUDRNA: Záleží na úhlu pohledu, z nějž se na to díváte. Lidé z akademické sféry říkají, že někdy Ústavní soud trochu více tvořil právo, než by v daném případě bylo žádoucí, ale nikdy to nepřekročilo meze únosnosti. A v některých otázkách byl určitě zdrženlivější než jeho český protějšek, například zrušení voleb nebo prohlášení ústavního zákona za protiústavní by v Polsku nebylo představitelné.

Na druhou stranu z pohledu politika, který chce určitou reformu buď prosadit, nebo jí chce zabránit, bude Ústavní soud vycházet jako nesmírně aktivistický a překračující svou pravomoc. Každopádně Právo a spravedlnost nemůže zapomenout, že Ústavní soud zrušil podstatné části poměrně přísného a široce pojatého lustračního zákona, který vláda vedená PiS prosadila v roce 2007. Stále to mají v hlavách a nechtějí dopustit, aby „zabránil“ velkým reformám, které má nová vláda v plánu. PiS v tomto směru bylo vždy ambiciózní stranou.

LIDOVÉ NOVINY: Je tato mentalita, že vítěz voleb bere vše a radikálně mění zemi k obrazu svému pro Polsko typická?

KUDRNA: Myslím si, že obecně je toto nebezpečí větší v zemích, které nejsou dlouhodobě společensky a politicky stabilizované. V zemích střední a východní Evropy nastaly v uplynulých desetiletích velké změny. Už samotné tyto velké změny ukázaly, že velké změny jsou možné a legitimní. Otázka je, kdy a kde se mají zastavit.

Dále svou roli hraje, že z uvedených změn neprofitovaly všechny společenské skupiny. Pokud jde o Polsko, tamní způsob ekonomické a společenské transformace byl daleko prudší než u nás, hned v roce 1990 tam nastoupila šoková terapie. Ale na druhou stranu byla v některých věcech nedotažená, stále je nedořešená privatizace velkých státních podniků.

Polská společnost je ostatně v mnoha ohledech odlišná od té české, jsou v ní mnohem větší sociální rozdíly a na některé skupiny změny dopadly daleko více než na jiné, které z nich naopak profitovaly. To může vyvolávat větší volání po zásadních reformách. Polsko je také více zaměřené na etické a náboženské hodnoty, takže tam probíhá velký společenský střet o principiální otázky, jako je umělé oplodnění, registrované partnerství osob stejného pohlaví nebo interrupce. Tyto záležitosti jsou také pro občany přirozeně citlivější a emotivnější než spory o ekonomických reformách.

LIDOVÉ NOVINY: Když se v roce 2007 dostala k moci vláda Občanské platformy (PO), nastalo něco podobného, jako vidíme dnes?

KUDRNA: Jistě byla ovládnuta exekutiva a postupně i další instituce, ale nevybavuji si žádné institucionální změny. Hovořilo se sice o změně volebního systému na většinový, ale PO k tomu nesehnala potřebnou ústavní většinu. Situace byla také odlišná v tom, že šlo o koaliční vládu, takže PO byla korigována svými partnery.

Změnily se samozřejmě různé akcenty všemožných politik, asi nejvíce to bylo patrné v zahraniční politice, kde se zásadním způsobem zlepšil vztah k Rusku, do té doby nesmírně vyhrocený a plný různých ekonomických blokád a bojkotů. Vláda obecně hledala spíše shody a navenek se nezdůrazňovala kontroverzní témata. V uplynulých letech pak byla zaměřena velmi proevropsky, což ilustrovaly známé projevy Radosława Sikorského.

Na druhou stranu vláda vedená PO neřešila například problém nedostupné zdravotní péče nebo poměrně velké sociální problémy řady společenských skupin a regionů. Ačkoliv Polsko jako jediná země i po finanční krizi zachovalo svůj ekonomický růst, velké části společnosti z něj nijak výrazně neprofitovaly. Což posilovalo touhu po změně.

LIDOVÉ NOVINY: Polští ústavní soudci jsou navrhováni a voleni přímo dolní komorou parlamentu. Vede to k tomu, že jde o více politické rozhodování?

KUDRNA: Na tento aspekt věci je v Polsku dlouhodobě upozorňováno. Výběr ústavních soudců je v Polsku výlučně v rukou Sejmu. Na druhou stranu nevím o tom, že by někdy v Polsku byla nominována osoba, která by neměla dostatečnou kvalifikaci, aby se stala ústavním soudcem.

LIDOVÉ NOVINY: Je lepší náš český systém, kde vybírá prezident a schvaluje Senát?

KUDRNA: Částečně snad ano v tom, že rozdělením pravomocí vedoucích ke jmenování snižuje možnost dominance jednoho hráče. Funkčnost každého systému ale vždy záleží na aktuální společenské situaci. V tuto chvíli by Polsko nezachránil ani náš model. Česká politická scéna je v tuto chvíli poměrně rozdělená, ale dovedu si představit situaci, kdy bude Senát a prezident republiky v politické shodě a Ústavní soud spolu seskládají výlučně politicky.

LIDOVÉ NOVINY: Jakou si polský Ústavní soud vybudoval pozici v tamějším ústavním a politickém systému?

KUDRNA: Institucionálně je role Ústavního soudu velmi podobná funkci a pozici našeho Ústavního soudu. Koncepčně je rozdíl v tom, že v oblasti kontroly ústavnosti v užším slova smyslu je zaměřen na zajištění ústavnosti právních předpisů. Projevuje se to v jiném, užším pojetí ústavní stížnosti, kdy jednotlivec nemůže napadnout neústavnost rozhodnutí orgánu veřejné moci, ale stížnost může podat pouze v případě, že tvrdí, že rozhodnutí bylo vydáno na základě neústavní normy.

Ústavní soud v Polsku tedy nemůže rušit rozhodnutí soudů. Proto také v roce 2014 napadlo pouze 375 ústavních stížností, z nichž se ale Ústavní soud věcně zabýval jen 16. Polský Ústavní soud je tedy mnohem více než náš zaměřen na abstraktní kontrolu norem. Jeho postavení je zvláštní v tom, že byl zřízen již v roce 1985 jako součást institucionálních a politických reforem v souvislosti s koncem výjimečného stavu v Polsku.

Ačkoliv jeho postavení bylo značně omezené, ještě v osmdesátých letech projevil svou nezávislost, protože několikrát rozhodl, že určitý zákon je protiústavní. Ještě častěji tak učinil v případech posuzovaných nařízení vlády. Něco takového by přitom v jiných státech východního bloku bylo nemyslitelné! Později měl fáze, kdy byl ve svém působení výraznější a pak fáze „běžného provozu“, kdy nemusel rozhodovat žádné ožehavé politické téma.

LIDOVÉ NOVINY: Proč byl loni v červnu přijat nový zákon o Ústavním soudu?

KUDRNA: Byl navržen bývalým prezidentem Komorowským už v roce 2013 a iniciativa k jeho přípravě vzešla mimo jiné z Ústavního soudu. Zákon měl vyřešit řadu objektivně existujících problémů, týkajících se především vnitřní organizace soudu a procedurálních otázek. V parlamentu ležel zhruba dva roky a práce byly velmi zrychleny loni na jaře, kdy sám Ústavní soud požádal o urychlení prací, aby po volbách zákon nespadl pod stůl.

Na druhou stranu vládní poslanci do zákona prosadili některá kontroverzní ustanovení, především článek 137, dle nějž na post soudců, kterým skončil mandát v loňském roce, bylo třeba navrhnout kandidáty do 30 dnů od účinnosti zákona.

LIDOVÉ NOVINY: Šlo o čistě účelovou věc, jak ovlivnit složení Ústavního soudu i do budoucna?

KUDRNA: Určitou racionalitu dané ustanovení mělo, která souvisí s blízkým načasováním voleb a konce mandátů soudců, kdy by Ústavní soud zřejmě nebyl po určitou dobu plně obsazen. Ale účelovost tam bezpochyby byla. Tehdejší vládní většina si začala uvědomovat, že volby zřejmě prohraje a měla zájem na tom zvolit na devět let třetinu Ústavního soudu. Za daných okolností by jim to prodloužilo kontrolu nad většinou soudu po celou dobu vlády Práva a spravedlnosti.

Je to samozřejmě nestandardní věc, aby si parlament volil ústavní soudce „do zásoby“. Když do konce letošního roku, proč ne i dále...? Osobně bych dal přednost tomu, aby Sejm před volbami rozhodl o nástupcích soudců, kterým skončí mandáty jen těsně po konci volebního období, ale ty další nechť si zvolí nový Sejm. Tak ostatně 3. prosince rozhodl i Ústavní soud, což se mi zdá rozumné řešení a v dané situaci i spravedlivé.

LIDOVÉ NOVINY: Prezident Duda odmítl přijmout sliby nově zvolených ústavních soudců. Měl na to právo?

KUDRNA: Zřejmě jen za předpokladu, že by kandidát byl zjevně nezpůsobilý k výkonu funkce ústavního soudce. Pokud je to „normální“ kandidát, který splňuje všechny předpoklady, pak mu prezident nemá právo odepřít složení slibu. Ústavní právo předpokládá, že všichni aktéři budou jednat tak, aby právo bylo naplněno a instituce fungovaly, nikoliv aby byly blokovány. Nicméně prezident s odkazem na opravdu nepodstatné nedostatky vyplývající z drobně odlišných formulací předpisů použitých při volbě nových soudců jejich jmenování uložil k ledu.

LIDOVÉ NOVINY: Jak to na vás celé působí?

KUDRNA: Jde o sérii zcela nestandardních postupů ze strany Práva a spravedlnosti, včetně například toho, že vedoucí kanceláře premiérky odmítla publikovat rozhodnutí Ústavního soudu z 3. prosince 2015, podle kterého byli „listopadoví“ soudci zvoleni v souladu s ústavou, ale ti „prosincoví“ nikoli. Přitom kancelář předsedkyně vlády má povinnost zajistit zveřejnění rozhodnutí ve sbírce zákonů, nemá absolutně žádné uvážení v tom, co publikovat bude a co ne. Je opravdu nešťastné, kdy právo nenásledují, účelově ohýbají a zneužívají právě ti, kteří ho tvoří.

LIDOVÉ NOVINY: Aktuálně byla schválena další novela zákona o Ústavním soudu. V čem spočívá?

KUDRNA: Mám dojem, že jde o další krok k jeho oslabení, respektive o snahu fakticky zablokovat Ústavní soud cestou zákona. Novela zavedla pravidlo, že soud o všech věcech rozhoduje v plénu, v počtu minimálně třinácti soudců (celkem jich má patnáct – pozn. red.). Výjimkou jsou ústavní stížnosti a zkoumání souladu zákona s mezinárodní smlouvou, kde stačí sedm soudců. Navíc by pro zrušení zákona musela hlasovat dvoutřetinová většina pléna. Dosud o těchto záležitostech rozhodovalo pět soudců, ve složitých případech – kvalifikace byla v rukou soudu – devět.

Požadavek třinácti soudců je nebezpečný v tom, že v tuto chvíli má Ústavní soud jen deset nepochybných členů. Nemohl by tedy v nejbližší době rozhodovat o návrzích na posouzení ústavnosti zákonů. Což je nakonec přesně to, o co Právu a spravedlnosti jde – aby soud nerušil jejich zákony. Navíc každý návrh na posouzení ústavnosti zákona bude čekat na své projednání nejméně šest měsíců. V dřívějším termínu zákon soudu zakazuje jednání stanovit. Doposud tato lhůta činila 14 dní.

Jako perličku na závěr lze uvést, že návrh na počátku počítal s vyškrtnutím ustanovení, že sídlem Ústavního soudu je Varšava, kde sídlí všechny vrcholné instituce polského státu. Někteří představitelé PiS, včetně členů vlády, hovořili o tom, že by nové sídlo mohlo být v některém městě ve východních oblastech Polska s odkazem na klid na práci soudců a vytvoření kvalifikovaných pracovních příležitostí v těchto hospodářsky méně rozvinutých oblastech. Nakonec tento návrh neprošel, ale dobře ukazuje atmosféru, ve které se jedná. Snaha znejistit a znevěrohodnit Ústavní soud zde šla až na dřeň a připomínalo mi to až hru kočky s myší.

LIDOVÉ NOVINY: Může demokratický právní stát fungovat bez Ústavního soudu, který je pojistkou proti protiústavnímu chování státních orgánů?

KUDRNA: Nemůže. Ve světě andělů bychom ústavní soudy nepotřebovali, ale ve světě lidí je taková pojistka třeba. Kontrola ústavnosti je navíc jedním ze stěžejních atributů naší současné právní kultury.