Od ledna příštího roku pojede trh poštovních služeb podle nových pravidel, bude plně liberalizován. Zákon o poštovních službách prošel s jistými komplikacemi Poslaneckou sněmovnou i Senátem a už ho podepsal i prezident. Co znamená a co může znamenat ona plná liberalizace? Jaká regulační role připadne státu? A má být vůbec nějaká regulace v tomto oboru? Názor na toto téma předkládá Václav Šamonil, který se problematikou poštovních služeb zabývá většinu profesního života.
V debatách o liberalizaci trhů donedávna u nás platilo: buď se bude trh svobodně rozvíjet vlastní neviditelnou rukou, nebo bude zvnějšku regulován, a pak nemůže fungovat. Ukázalo se, že „neviditelná“ může být jen zjemňující přívlastek pro chtivé ruce, které regulují tak, aby to nebylo zřejmé.
Poštovní trh bude tedy od příštího roku plně liberalizován. Odpovědnost za tento krok se svaluje na EU a výklad je takový, že stát nemá do poštovního podnikání co mluvit. Pokusy o stanovení pravidel hry přitom narážejí na odpor zprava i zleva: konkurenti národní pošty regulaci v podstatě odmítají, zastánci práv chudých navrhují rozličné nástroje, jimiž by chtěli břímě poštovních sazeb a cestování za službou ulehčit. V těchto sporech se směšují až k nesrozumitelnosti dva světy – podnikání a sociální rovnováha či solidarita.
Stále ještě početná sociální vrstva je na poště závislá
V poštovních službách se péče o sociální rovnováhu mezi městem a venkovem tradičně opírala o unifikovanou cenu bez ohledu na vzdálenost dopravy. To je možné jen při masové produkci umožňující kompenzovat vysoké náklady na venkově tržbami ve městech a za předpokladu, že kdo podniká na poštovním trhu, je povinen službu poskytnout na celém území státu pod hrozbou penalizace.
Pro stanovení jednotné ceny služby slouží průměrné náklady na jednotku výkonu. Faktickým důsledkem takového pojetí byla v minulosti existence monopolu ze zákona pro jednoho provozovatele univerzální služby (tzv. poštovní výhrada) – do konce roku 2012 ještě na psaní do 50 gramů.
Rozdělení trhu mezi více operátorů jen prohloubí problém: v dlouhodobém výhledu je ohrožena masovost produkce
Klíčovou otázkou dnes je, v jaké míře má být tento princip zachován při plné liberalizaci trhu, jež se stala jakousi ekonomickou mantrou této doby. Integrace měst a venkova dnes díky komunikačním technologiím postoupila natolik, že zapadlou vísku bez přístupu ke zdrojům informací a bez možnosti komunikovat v globálním měřítku bychom našli asi jen výjimečně. Existuje ovšem početná populační vrstva, která moderními technologiemi nevládne a z nejrůznějších důvodů je (a ještě nějaký čas bude) závislá na těch tradičních – posílá a dostává psaní a chodí si na poštu pro peníze. Opodstatněné nároky na poštovní služby mají i fyzicky hendikepovaní lidé.
Přitom na rozdíl od balíků, jejichž množství neustále roste, fyzické korespondence trvale ubývá a dokonce je v dlouhodobém výhledu ohrožena základní podmínka unifikace ceny na přijatelné úrovni – masovost produkce. Rozdělení trhu mezi více operátorů tento problém jen prohloubí.
Subvence? Vyrovnávací fond?
Když se političtí vůdci rozhodnou udržet princip unifikované ceny, musí se vypořádat s konfliktem mezi volným přístupem podnikatelů na trh a nedostatkem finančních zdrojů na udržení univerzální služby (na celém území za jednotnou cenu). Náš nový zákon řeší tento problém vymezením užšího okruhu tzv. základních služeb, na něž se povinnost univerzálnosti vztahuje: patří sem listovní zásilky do 2 kg, balíky do 10 kg, peněžní poukazy, služby doporučeně a cenná zásilka a zásilky pro nevidomé do 7 kg.
Z dikce zákona vyplývá, že všechny poštovní služby může při splnění obvyklých obecných podmínek okamžitě provozovat každý, kdo to ohlásí regulačnímu úřadu. V § 20 se však dočteme o poštovní licenci, jejíž držitel je povinen poskytovat základní služby, a z dalšího kontextu vyplývá, že o licenci musí požádat a vyplývají mu z ní určitá práva a povinnosti (například doručovat důchody, vybírat rozhlasové a televizní poplatky atd.). Zdá se tedy, že základní služby mohou nabízet provozovatelé s licencí i bez ní a jejich práva a povinnosti se budou lišit. Regulátor si ovšem ponechává zadní vrátka – pokud provozovatel nesplní podmínky, za nichž své poštovní podnikání ohlásil, může dostat pokutu nebo i zákaz činnosti. Pro veřejnost dobrá zpráva.
V rozporu s tím však na jiném místě (§ 34 c) zákon předpokládá, že s financováním čistých nákladů základních služeb může licencovanému provozovateli vzniknout nespravedlivá finanční zátěž. Zákonodárce prostě implicitně počítá s tím, že někteří provozovatelé základních služeb nebudou dodržovat některé z podmínek (např. celostátní působnost, hustota sítě apod.).
Subvence ze státního rozpočtu by byla nesystémová a určitě by protestovali ti daňoví poplatníci, kteří poštovní služby nepoužívají vůbec nebo jen lokálně. Stejně scestné jsou ovšem záměry s jakýmsi vyrovnávacím fondem povinně dotovaným všemi poštovními operátory – těžko se bude hledat všeobecně přijatelné relevantní měřítko pro výši vyrovnávacího příspěvku a je také logické, že se konkurenti neaspirující na univerzální službu brání.
Zbytečnou byrokracii ušetří jen komerční vztahy
Poštovnictví je podnikání jako každé jiné: nabízí službu, která má své náklady, v soutěži s konkurencí se bojuje o zákazníka cenou a kvalitou. Podmínkou férové soutěže jsou ovšem rovné podmínky. Ve sportovních disciplínách se měří síla větru, kontroluje délka špuntů na kopačkách a vyčůranosti závodníků se čelí antidopingovou kontrolou. V byznysu se podfuk odhaluje obtížněji, byť si na to společnost pořídila řadu institucí. Jediným skutečně spolehlivým nástrojem regulace je kontrola výkonu korunou, na otevřeném trhu podpořená tvrdými sankcemi za překročení pravidel.
Je docela pravděpodobné, že bez regulace bychom se od monopolu ze zákona nakonec dostali spontánním vývojem trhu opět k monopolu, ovšem přirozenému
Podle platné legislativy je dnes poštovnictví volným podnikáním, regulovaným pouze ohlašovací povinností. Přesto bude minimální regulace pro zachování funkčnosti na současné úrovni asi nezbytná; je docela pravděpodobné, že bez regulace bychom se od monopolu ze zákona nakonec dostali spontánním vývojem trhu opět k monopolu, ovšem přirozenému. Kdo bude v poštovnictví podnikat, musí občanské veřejnosti prokazatelně zajistit plnění standardů dostupnosti (tzn. univerzalitu služby) buď sám, nebo ve spolupráci s operátorem poskytujícím univerzální službu. Jedině komerční vztahy mezi dvěma operátory ušetří zbytečnou byrokracii a zajistí průhlednost finančních toků.
Nový zákon k tomu otevírá cestu. V Hlavě VI o sdílení poštovní sítě a infrastruktury ukládá držiteli licence umožnit na komerční bázi všem operátorům přístup ke svým technologickým prvkům, síti provozoven, databázi adres, poštovním přihrádkám, doručování atd. Zní to velmi rozumně, protože touto cestou se lze vyhnout zbytečným logistickým duplicitám a udržet ceny služeb na rozumné úrovni. V této souvislosti je však těžké porozumět onomu záměru s vyrovnávacím fondem – v hlavách VII a VIII je popsán složitý mechanismus kalkulací čistých nákladů (a v příslušných vyhláškách to jistě bude ještě složitější), který se sotva obejde bez početného úřednického aparátu regulátora, zatímco by si to mohli jednoduše vyřídit cenaři dvou kooperujících operátorů. Jinak se z regulátora stane v podstatě specifický daňový orgán.
Co s Českou poštou?
V poněkud zvláštní situaci se od ledna příštího roku ocitne Česká pošta. Je jediným poštovním podnikatelem ve vlastnictví státu a vzhledem k některým specifickým funkcím by to asi tak i mělo zůstat.
Stalo se módou volat po „outsourcingu“ veřejných služeb do privátních firem, ale všude tam, kde se jedná o důvěrná sdělení obsahující osobní data či dokonce data chráněná státním tajemstvím, by podobný krok byl přinejmenším sporný, byť je kryt zákonnou kodifikací takzvaného poštovního tajemství. Najít však takový model řízení státního podniku, v němž by managementu firmy nevedl ruku nepřehledný konglomerát státních úředníků a politiků, v němž by vedení mohlo pružně reagovat na tržní výzvy a být privátním konkurentům rovnocenným, nikoliv však privilegovaným partnerem, to není jednoduché. Nejednoznačnosti v některých ustanoveních nového „poštovního“ zákona českému národnímu operátorovi situaci neusnadní.
Možná je vhodný čas přemýšlet o přesnějším vymezení funkce pošty v moderním státě současnosti. Historicky byla pošta základním prvkem infrastruktury podmiňujícím hospodářský i politický život země. Dnes tato infrastruktura funguje převážně na komerční bázi, byť stále s výraznou podporou státu (železnice, silnice). Komerce je samozřejmě otázkou zisku. Proto stát, pokud chce zachovat alespoň minimální zdání rovnosti příležitostí, musí vypomáhat všude tam, kde zisk nelze očekávat.
Je třeba si ujasnit, kde je účelné poskytovat intervenční prostředky státu soukromým podnikatelům a kde by měl stát mít své vlastní nástroje
Je samozřejmě možné vést diskurs o tom, kde to má smysl, a kde nikoliv, ale intervenci státu rozhodně nelze odmítnout paušálně. Jen je třeba si ujasnit, kde je účelné poskytovat pro takové účely prostředky soukromým podnikatelům a kde by měl stát mít své vlastní nástroje.
Státní pošta fungující v dobře nastaveném regulačním rámci se zdá být ideálním nástrojem právě pro některé specifické okruhy komplementárních aktivit vyplňujících niky veřejných služeb neatraktivní pro soukromé podnikání. Má dnes nejen takřka tři a půl tisíce provozoven procházejících zásadní transformací, ale disponuje také mohutným komunikačním a informačním potenciálem, který stále ještě roste.
Daly by se obšírně rozebírat synergické efekty možné součinnosti pošty s maloobchodními sítěmi, municipalitami a dalšími subjekty – ostatně už dnes má Česká pošta ve svém portfoliu spořitelnu, pojišťovnu, loterie, dálniční známky, kooperuje s obecními úřady a tato škála je stále ještě otevřená. Pro zákazníka má proti privátním podnikům jednu nespornou výhodu: negeneruje zisk pro dividendy akcionářů, ale pro další rozvoj služeb. A pokud stát nebude z jejích hospodářských výsledků lepit díry ve státním rozpočtu, může na tom vydělat jedině klient.
Přestaňme sázet na pohádky o samospasitelnosti trhu a držme se těch starých dobrých českých příběhů: otevíráme zbytek poštovního trhu konkurenci, ale přiměřeně regulujme jednoznačnými pravidly platnými pro všechny soutěžitele – povinné služby na celém území za jednotnou sazbu a kritéria dostupnosti specifikovaná na jednotlivé segmenty sortimentu. Lobby poštovní konkurence je silná, veřejný zájem by však měl být mocnější.
