Minulý týden vláda schválila návrh zákona o státním zastupitelství, který má zásadním způsobem proměnit fungování návladních a zefektivnit boj proti korupci. Zatímco veřejní žalobci ústy nejvyššího státního zástupce Pavla Zemana plédují pro novou normu, která má zvýšit jejich nezávislost a umožnit hierarchické řízení soustavy státních zastupitelství, politici mají k novele mnoho výhrad. Jak již ČESKÁ POZICE informovala, kritický postoj zaujala jak opoziční ČSSD, tak někteří koaliční poslanci ODS a TOP 09. Nad problematikou se zamýšlí Jan Schneider.
Návrh zákona o státním zastupitelství je norma pro občana poměrně odtažitá. Může však pro něj mít dopad nejen obecný, ale i docela konkrétní, byť si to asi nikdo nepřeje. Proto je dobré se nad touto problematikou zamyslet dobrovolně radši dříve, než později.
Média se tématu naštěstí věnují, takže veřejnost má poměrně dost a dobrých příležitostí se o tento zákon zajímat. Doufejme, že společenská atmosféra začne nahrávat věcné, nikoliv ideologicky zatížené analýze současného stavu justice a trestněprávních orgánů vůbec a jeho příčin v minulosti.
Zneužít lze každou strukturu...
Paušálně odsuzovaná „socialistická zákonnost“ měla strukturální a personální příčiny. Z toho vzešlo jak naivní přesvědčení, že systém lze léčit víceméně jen strukturálními změnami, tak i na druhou stranu revoluční přesvědčení „všechny vyházet“ (aniž by se revolucionáři namáhali objasnit, co by nastalo potom, aniž by to v bleděmodrém kopírovalo vývoj v resortu po Únoru 1948).
Každá systémová změna, včetně zákonů, by měla obstát i v situaci extrémně opačné té, která byla impulsem změnyJak realisticky říká současná pražská vrchní státní zástupkyně Lenka Bradáčová v debatě o počtu stupňů a charakteru státního zastupitelství, respektive prokuratury, lze si představit zneužitelnou jak desetistupňovou soustavu prokuratury, tak i třístupňovou soustavu státního zastupitelství. Jinými slovy, každou strukturu lze zneužít, nikoliv však každého člověka.
Současný akcent na integritu státních zástupců není nic nového. Tato problematika byla již v minulosti hojně frekventována, ale zůstalo spíše jen u slov. Novým politickým vůdcům totiž ti „staří služebníci“ až příliš často vyhovovali, a to nikoliv přes, ale právě pro své staré (ne)způsoby. Měli totiž „pochopení pro stabilitu vlády“, abychom připomněli jeden z nejkřiklavějších případů z minulosti („čunkiádu“).
A ještě jednu poznámku je vhodné učinit úvodem: Každá systémová změna, včetně zákonů, by měla obstát i v situaci extrémně opačné té, která byla impulsem změny. Jinak řečeno, mělo by být třeba zváženo, zda na základě aktuálního sporu mezi prezidentem Milošem Zemanem a (profesorem) Martinem C. Putnou má být prezidentovi odňata pravomoc jmenovat profesory, kteří v tomto středoevropském prostoru zaujímají společenské, nikoliv jen akademické postavení. K ilustraci řečeného stačí představa právě opačná, že na Hradě sedí zase nějaký „putnovec“ a na jmenování profesorem je zase navržen nějaký „bátorovec“. Obhájcům okleštění pravomocí (současného) prezidenta jistě hned dojde, že nějakou roli při jmenování profesorů by prezident přece jen hrát měl.
Důstojný Motejlův odkaz
Návrh zákona nezastírá, že v mnohém navazuje na pokus Otakara Motejla prosadit novou normu o státním zastupitelství, který skončil neúspěchem v roce 2000. Tato poznámka je důležitá, neboť eliminuje případnou kritiku návrhu z ideologických („pravicových“ či „levicových“) pozic. Nutno dodat, že některé dílčí podněty z Motejlova návrhu již byly do současného zákona dílčími novelami v průběhu času implementovány.
Motejl již před patnácti lety předpokládal, že státní zastupitelství je na zásadní změnu připraveno. Nečekal asi, že na ni nebyli připraveni poslanci...Motejl již před patnácti lety – v souladu s výtkou Evropské komise vůči české justiční soustavě – coby tehdejší ministr spravedlnosti navrhoval větší samostatnost soustavy státního zastupitelství. Předpokládal, že státní zastupitelství je na tuto zásadní změnu připraveno. Nečekal asi, že na tuto změnu nebyli připraveni poslanci...
Z Motejlova materiálu pochází i současný návrh na vznik Nejvyšší rady státního zastupitelství, kdysi odmítnuté poslankyní zpravodajkou Evou Dundáčkovou (ODS) jako „těžko uchopitelný prvek“ (ona si to však sama ztížila dojmem, že jde o „Nejvyšší samosprávnou radu“).
Další fintu, sloužící k odmítnutí Motejlovy předlohy, předvedl tehdy poslanec Marek Benda (ODS), když protestoval proti „zvýšení nezávislosti“ státního zastupitelství tím, že ji ztotožnil se „zvyšováním neodpovědnosti“. Tu pak odmítl s tím, že on je pro zvýšení odpovědnosti státních zástupců, a proto je pro zamítnutí návrhu zákona.
Exekutiva, či justice?
Ozývají se hlasy, že návrhu zákona nepředcházela hloubková analýza ani vnitro- a meziresortní diskuse. Není to tak úplně pravda, svědčí to ale o potřebě jasně formulovat zásadní koncepci normy. Ta se však odvíjí od skutečnosti, jak ji výstižně popsal již na Justičním fóru v roce 2011 předseda Nejvyššího správního soudu Josef Baxa, že státní zastupitelství – vzniklé po zrušení prokuratury v roce 1993 – dosud nenašlo svoji tvář, nemá jasno o svém postavení. Anebo má, dodává Baxa, jenom to nelze říci nahlas!
Zakopaný pes je zde. Ke změně systému došlo v situaci silně zideologizované. Všeobecný „deštník“ prokuratury byl odstraněn, možná právě kvůli onomu udržení „náskoku ekonomů před právníky“ při privatizaci a restitucích. Státní zastupitelství v oněch kritických dobách obrovských majetkových přesunů zdaleka „nebylo ve své kůži“ (a zdá se, že v ní není dosud), oproti prokuratuře bylo oslabené, a spíše v defenzivě.
Společenská poptávka po přiměřenějších pravomocích státního zastupitelství, spolu s jeho větší nezávislostí, jsou momenty, které dráždí některé politikyJiž Motejlův návrh prý obsahoval některé prvky „návratu k prokuratuře“, jak ideologicky oponovali někteří poslanci, místo argumentů podsouvající onomu systému sovětský podtext. Tyto výtky vyvrátil nedávno nejvyšší státní zástupce Pavel Zeman. Poslanci Marku Bendovi minulý týden v přímém přenosu vysvětlil, že generální prokurátor – na rozdíl od nejvyššího státního zástupce – mohl dávat pokyny skrznaskrz celou prokuraturou a mohl si jakoukoliv kauzu stáhnout a vyřídit ji ve své pravomoci.
Společenská poptávka po přiměřenějších pravomocích státního zastupitelství, spolu s jeho větší nezávislostí, jsou jistě momenty, které dráždí některé politiky, kteří si přejí neztratit vliv na tuto svým způsobem nejsilnější státní instituci (když zastaví trestní stíhání, není boha, který by situaci napravil). Důležité proto je, že se například pro zvýšení nezávislosti státního zastupitelství (a to až formou ústavního zakotvení státního zastupitelství coby orgánu sui generis) vyslovili zástupci různých politických stran.
Nicméně je asi správné a v řádu věcí, aby se podobné zásadní změny (etablování soudní samosprávy, osamostatnění státního zastupitelství) děly spíše konzervativně. Dodatečné korigování případných „odklonů“ (příklonů, záklonů, či – bože chraň! – předklonů) vývoje postavení soustavy státního zastupitelství by totiž bylo velmi obtížné a jako vnější zasahování v podstatě z principu nežádoucí. Politická moc je volbami přerušována, tato by však naopak měla být kontinuální a volbami výslovně netknutá.
Postavení nejvyššího
Jedním z hlavních momentů návrhu zákona je úprava postavení nejvyššího státního zástupce. Současné postavení státních zástupců je díky judikatuře správních soudů relativně pevné, a to výslovně na rozdíl od postavení nejvyššího státního zástupce. Na Justičním fóru v roce 2011 situaci lakonicky komentoval vrchní státní zástupce Ivo Ištván: „Tato situace se táhne mnoho let, protože zákonodárný sbor vždycky z nějakého důvodu nazná, že nejvyšší státní zástupce nemusí být tolik chráněn.“
Nabízí se další řešení: Návrh prezidentovi na jmenování nejvyššího státního zástupce by dával předseda největší opoziční stranyNávrh zákona upravuje jmenování nejvyššího státního zástupce prezidentem na návrh vlády. Podle Zdeňka Jemelíka je však jmenování prezidentem jen zbytečným pozlátkem. Smysl by mělo tehdy, kdyby byly prezidentovy pravomoci kárného žalobce, které má nyní vůči soudcům, rozšířeny i na státní zástupce.
Otázka odvolání nejvyššího státního zástupce v době trvání jeho mandátu se točí kolem standardní varianty kárného řízení na jedné straně, a odvolání na návrh vlády, a to nikoliv automaticky, ale se souhlasem prezidenta. Oproti variantě založené na kárném řízení však argumentuje předseda poslaneckého klubu ČSSD Jeroným Tejc případem Renáty Vesecké, která by v takovém případě ve funkci setrvala zřejmě až do skončení svého mandátu.
Nabízí se další řešení, založené na respektu k opozici. Návrh prezidentovi na jmenování nejvyššího státního zástupce by dával předseda největší opoziční strany. Není to tak absurdní řešení, zejména uvědomíme-li si pravděpodobný výsledek příštích voleb. A přespříštích voleb, a tak dál. Aneb, jak ohledně zpravodajského systému kdysi nezapomenutelně pravil tehdejší ministr Pavel Bratinka tehdejšímu předsedovi kontrolního orgánu pro BIS Jaroslavu Baštovi: „Snažíme se vybudovat takový systém, aby nám vyhovoval i v době, kdy budeme v opozici.“
Jasné interní vztahy a odpovědnost
Dalším ohniskem návrhu je úprava vztahů uvnitř soustavy státního zastupitelství. Mnohé se změní zrušením vrchních státních zastupitelství, avšak lichá je obava, že se nejvyšší státní zastupitelství takto dostane k možnosti zasahovat až do svých okresních článků. Bude totiž současně zrušen institut vnitřního „dohledu nad dohledem“. Navrhuje se i redukce pravomocí nejvyššího státního zástupce co do kontroly skončených věcí a rušení rozhodnutí o zastavení a postoupení věci.
Nejdůležitějším navrhovaným principem je zásada, že budou platit pouze písemné pokyny nadřízených státních zástupců vůči podřízeným. Jako méně podstatnou se jeví otázka, co kdo může či nemůže udělat, oproti důrazu na dokonalou vysledovatelnost všech takových pokynů. Z nich pak bude možno odvodit jednoznačnou osobní odpovědnost a před veřejností je vysvětlit a obhájit.
Problematickým se v této souvislostí jeví návrh na kárný postih za neuposlechnutí pokynu nadřízeného státního zástupce. Výslovně s ním nesouhlasí například Lenka Bradáčová. Věc je však podle jejích slov složitější.
Zde je vhodné ocitovat opět velmi podnětný výrok předsedy Nejvyššího správního soudu Josefa Baxy, který zazněl již v roce 2011 na Justičním fóru. Že totiž jestli je něco problematického, nejsou to „hordy zdivočelých prokurátorů, kteří mají rudo před očima, jsou podezřívaví a stíhají každého druhého, kterého potkají“. Naopak, podle Baxy je problém ve státních zástupcích, kteří „nevidí, neslyší, nehledají“.
Státní zástupce musí mít podle Bradáčové možnost pokyn od nadřízeného kvalifikovaně odmítnout. Tedy nikoliv z lenosti, alibismu, neznalosti, či – bože chraň! – z nějakého skrytého důvodu. Odmítnutí by nemělo automaticky znamenat kárný postih, ale mělo by vyvolat spor, v němž může státní zástupce odmítnutí pokynu obhájit. Důsledky pak ponese nadřízený státní zástupce, který sporný pokyn vydal.
Soustava státního zastupitelství tedy musí mít příslušné pravomoci, aby mohla řádně konat, vyvážené „systémem vzájemných brzd“, aby byla její činnost transparentní a odpovědnosti jednoznačné a konkrétní.
Slovenský špeciál
Česká filiálka Transparency International dlouhodobě sleduje a nutno říci, že i příznivě ovlivňuje vývoj v této oblasti. Na Justiční fórum 2013 pozvala Dušana Kováčika, vedoucího Úradu špeciálnej prokuratury slovenské Generálnej prokuratury.
Velmi se osvědčilo spárování „špeciálu“ prokuratury s obdobně zaměřenými útvary policie, a hlavně s příslušným soudemNa Slovensku vznikl tento „špeciál“ v roce 2004. Hned od počátku byl zavalen případy, v nichž leckdy dobíhaly lhůty. Problémem bylo nedostatečné personální obsazení útvaru a jeho zbytečně široká zákonná působnost. Práce ve „špeciálu“ je řehole. Personálně (25 osob) se ho podařilo naplnit až po deseti letech. Podmínkou je totiž i nejvyšší bezpečnostní prověrka, jíž se předchází reálným personálním útokům a snahám o osobní diskreditaci.
Velmi se osvědčilo spárování „špeciálu“ prokuratury s obdobně zaměřenými útvary policie, a hlavně s příslušným soudem. Celkově se osvědčilo odmítat kvantifikaci činnosti těchto útvarů, a oceňovat odvahu kvalifikovaně a důvodně nejen zahajovat, ale i zastavovat trestní stíhání. (Zde je vhodné připomenout starou poučku zpravodajských důstojníků, že potvrdit nějakou informaci je stejně dobrý výsledek, jako ji vyvrátit.)
Postavení „špeciálu“ je velmi silné. Generální prokurátor má dokonce zákonem vymezené „negativní pravomoci“. Nesmí bez souhlasu vedoucího přikázat či odebrat „špeciálu“ žádnou kauzu. „Špeciál“ měl dokonce v působnosti veškerou trestnou činnost, která se týkala ústavních činitelů (to bylo v roce 2008 zrušeno). V roce 2009 byla dokonce zpochybněna (podáním k ústavnímu soudu) sama existence „špeciálu“. Je zřejmé, že někomu silně vadí, což potvrzuje důvodnost jeho existence.
Český speciál
Důvody pro vznik takového útvaru jsou velmi přesvědčivé. Je velkou výhodou vyšetřovat lokální korupční kauzy odjinud, z místa a s personálem, který nemá silné lokální vazby. Ty hrají, přes všechno zaklínání se o opaku, v praxi dosti zásadní roli.
Dalším důvodem pro vznik „speciálu“ je požadovaná koncentrace zkušeností, znalostí a příslušných informací. To je podmínka, bez níž nelze ani doufat (viz případ Spojených států, kde třeba před útokem na „dvojčata“ měli víceméně všechny potřebné alarmující informace, ale roztroušené jak sklerózu).
Je velkou výhodou vyšetřovat lokální korupční kauzy odjinud, z místa a s personálem, který nemá silné lokální vazbyVedoucí navrhovaného českého „speciálu“ by byl v postavení náměstka nejvyššího státního zástupce. V úvahu přicházejí zesílené garance nezávislosti jeho postavení. Byl by jmenován na sedm let, navrhovaných patnáct jeho členů by mělo tříletý mandát. (V první fázi by měli být státní zástupci jmenováni s odstupňovanými mandáty, podobně jako v začátcích Senátu, aby po třech letech nekončili všichni najednou.)
V souvislosti s tříletým mandátem a možností býti znovu jmenován se objevují výtky, že takovéto uspořádání naopak vede ke zvýšené loajalitě, až servilitě. Oproti tomu lze navrhnout u nás doposud nepoužité řešení, vycházející z negativních zkušeností s kandidáty v případě možnosti jejich opakovaného jmenování či zvolení. Spočívá v tom, že umožňuje komukoliv býti opakovaně zvolen, avšak nikoliv bezprostředně po sobě. To znamená, že funkcionář ví, kdy skončí, a že skončí, a nepotřebuje se nijak pitvořit ani podbízet, aby byl zvolen znovu, a může se výkonu své funkce věnovat až do samého konce (na rozdíl od velmi křiklavého a velmi dobře ilustrujícího případu amerického prezidenta, který se rok před ukončením svého prvního mandátu již nevěnuje téměř ničemu jinému než přípravě na jeho obhajobu).
Proti vzniku „speciálu“ se ozývají hlasy, zdůrazňující naopak potřebnost posílení podobně zaměřených útvarů na krajích. Je však velmi pravděpodobné, že návrh je s tímto požadavkem kompatibilní.
Závažnější námitkou je ovšem obava, že nepřátelským ovládnutím této relativně malé skupinky osob by bylo paralyzováno šetření nejzávažnějších případů. K tomu se nedá nic říci, než přejít k další, nejzávažnější oblasti, kterou návrh zákona upravuje, totiž k personalistice.
Integrita, rotace, vzdělávání
Z pohledu praxe jde o naprostou prioritu. Kariérní řád, umožňující perspektivu profesního růstu, by měl pomoci personálně stabilizovat resort, takže investice do vzdělávání státních zástupců by nebyly vyhozenými penězi.
Test konzistence hodnotové orientace a osobní integrity by byl vítanou změnou oproti časté preferenci „šedých myší“Jak bylo řečeno, každý systém lze zneužít, nikoliv však každého člověka. Proto by mělo být přijímací řízení zaměřeno na výběr a otestování skutečných osobností. Státní zástupce Adam Borgula si na Justičním fóru v roce 2011 postěžoval, že v jeho průběhu nebyl vystaven konfrontačnímu problému, který by jej nutil zaujmout a obhájit osobní stanovisko. Takový test konzistence hodnotové orientace a osobní integrity by byl vhodným nástrojem při výběru skutečných osobností. To by byla vítaná změna oproti časté preferenci „šedých myší“, o nichž mluvil Baxa. Nevyčnívají, nedělají problémy, ale ani nic dalšího. Tato nepříznivá situace je výsledkem úpadku umění kulturně řešit spory, které jsou jako takové přitom samou podstatou činnosti státního zastupitelství.
Tuto nesmírně důležitou oblast doplňují dva okruhy problémů. Prvním je zřízení Nejvyšší rady státního zastupitelství, která by – slovy samotného nejvyššího státního zástupce – měla tvořit jakýsi protipól jeho zvýšených personálních pravomocí. Spíše tedy systémový oponent, než prostý konzultant – to by byla velmi užitečná role, která by mohla státní zastupitelství ušetřit mnoha budoucích problémů.
Druhým diskutovaným okruhem je otázka „justiční prostupnosti“, tedy návrhu otevřít státní zastupitelství i jiným právnickým profesím. Na jedné straně je velmi důležitý přenos zkušeností a schopnost vidět činnost státního zastupitelství zvenku, na druhou stranu ale hrozí ztráta stavovské identity a zaplevelení resortu osobními a profesními vztahy minulými i budoucími.
Role médií
Probíráme-li problémy z různých stran, nebude od věci reflektovat i činnost médií. Jak na letošním Justičním fóru poreferoval Stanislav Beránek z Transparency International, je výhodou mít na zřeteli zejména italské zkušenosti.
Tamější média se pod rouškou veřejné kontroly pokoušela (dosti efektivně) diskreditovat úsilí justičních orgánů v boji proti organizovanému zločinu. Soustředila se (protože měla bohužel až přespříliš dobré informace od zaplacených insiderů) na kritiku arogance a různých osobních poklesků justičních činitelů. Bohužel, nutno říci, že ta kritika nebyla bez příčiny. Dostalo se jí však neadekvátní pozornosti. Justiční představitelé tak byli zdiskreditováni porovnáním s „mafiány“: podívejte se na ně, vždyť jsou všichni stejní!
Boj proti korupci a zločinu vůbec je v podstatě bojem proti lhostejnosti. Důsledkem výše zmíněné diskreditace bojovníků proti zločinu tak byla všeobecná deprese, skepse, deziluze, apatie.
Proto se též vyvarujeme nadhodnocování perspektiv vývoje v trestněprávní oblasti, protože zklamané naděje a přehnaná očekávání se pak ve fázi střízlivění obrátí proti těmto orgánům a jejich úsilí. A to by byla škoda, protože každý posun správným směrem v této oblasti je významným.
