Přijetí služebního zákona slibovali v předvolebních debatách mnozí lídři politických stran. Z normy, která má upravit postavení státních úředníků, se stalo jedno z klíčových volebních témat. Zatímco jednání mezi potenciálními koaličními partnery o tom, jakou podobu by tento zákon měl mít, se teprve rozbíhají, Rusnokova vláda v demisi již koná a připravuje vlastní variantu klíčového zákona, který má zásadním způsobem reformovat státní správu. Spoléhá Rusnokův kabinet na to, že návrh nakonec protlačí?
Proč zásadní zákon?
Proč hovoříme o služebním zákonu jako o zásadním? Má zvýšit kvalitu a efektivitu státní správy, zajistit její profesionalizaci, odpolitizování a stabilizaci. Navíc jeho přijetí je jednou z podmínek pro čerpání evropských dotací od začátku příštího roku. Česko je jedinou zemí Evropské unie, která nemá účinnou legislativu týkající se postavení státních úředníků, ačkoliv to byla jedna z přístupových podmínek. Dodejme, že o takovéto normě hovoří i Ústava ČR. V článku 79 se tam uvádí: „Právní poměry státních zaměstnanců v ministerstvech a jiných správních úřadech upravuje zákon.“
Za vlády Petra Nečase připravovalo návrh zákona o státních úřednících ministerstvo vnitra. Vládou prošla až třetí varianta a i tu bylo možné označit za paskvil. Jako jednoznačný přínos pádu Nečasovy vlády můžeme tak spatřovat v tom, že tento návrh nestihl projít Poslaneckou sněmovnou a skončil na dně nějakého šuplíku na ministerstvu vnitra.Česko je jedinou zemí EU, která nemá účinnou legislativu týkající se postavení státních úředníků, ačkoliv to byla jedna z přístupových podmínek
Rusnokova vláda v demisi, i když ví, že její mandát je časově omezený, se pustila do vlastní verze návrhu zákona. V programovém prohlášení, které kabinet přijal na začátku srpna, se konstatuje: „Vláda si uvědomuje nutnost přijetí zákona o úřednících jako podmínky Evropské unie pro čerpání evropských fondů. Proto bude prosazovat pokračování procesu schvalování návrhu právní úpravy postavení státních úředníků, kterou předložila předchozí vláda.“
Uplynuly tři měsíce a varianta zákona z Nečasova premiérování se již nepřipomíná. To ostatně není jediná změna. Gestorem zákona už není ministerstvo vnitra, ale ministerstvo práce a sociálních věci (MPSV). A na rozdíl od Nečasovy vlády se kabinet Jiřího Rusnoka rozhodl, že upřednostní veřejnoprávní úpravu od soukromoprávní. Z této úpravy vychází služební zákon z roku 2002, který je sice platný, ale jeho účinnost jeho kompletního znění byla neustále odkládána, naposledy na začátek roku 2015.
Veřejnoprávní versus soukromoprávní
Soukromé právo, z něhož vycházel návrh zákona o státních úřednících z doby Nečasovy vlády, upravuje vztah mezi účastníky, kteří si jsou rovni; zákon dává úředníkům skoro stejné postavení, jako mají ostatní zaměstnanci.
Naopak služební zákon z roku 2002 vychází z veřejnoprávní úpravy, tedy že stát a státní orgány vystupují jako nadřízení nositelé státní moci vůči podřízeným osobám. Typický je například kariérní řád, možnost disciplinárního trestání, zaručuje speciální ochranu, jako jsou definitiva či ztížené podmínky pro odvolání. Může však od úředníků více požadovat, například vzdát se práva na stávku.
Vraťme se k samotné přípravě návrhu. „Gestorem a autorem služebního zákona je od počátku MPSV, je proto logické, že ve chvíli, kdy byla zvolena tato právní úprava, bude oním resortem, který připraví návrh služebního zákona ke schválení vládou i Poslaneckou sněmovnou,“ vysvětluje změnu gestora zákona Břetislav Oliva, tiskový mluvčí ministerstva vnitra.
Není čas?
Vláda v demisi bez faktické legitimity připravuje klíčový zákon, který představuje zásadní reformu státní správy a výkonu politických rozhodnutíA proč se vůbec pouští vláda, která je v demisi, do přípravy tak závažné normy, jakou je služební zákon? „Vzhledem k tlaku Evropské komise na přijetí a účinnost zákona upravujícího právní postavení úředníků ve vztahu k budoucímu čerpání prostředků z evropských fondů se domníváme, že není příliš prostoru na vyčkávání s rukama v klíně a že je reálná i možnost, že dojde v rámci zákonodárných sborů k politické shodě nad verzí připravenou současnou vládou. O přijetí zákona bude rozhodovat Parlament ČR v současném složení a bude tedy na něm, zda přijme či pozmění variantu připravenou současnou vládou, nebo zda ji odmítne a bude čekat, až příští vláda připraví další verzi,“ vysvětluje Oliva.
Téměř identickou odpověď dostala redakce ČESKÉ POZICE i z Úřadu vlády. Tisková mluvčí Jana Jabůrková dodává, že pokud nedostane Evropská komise na přelomu roku plán dalších kroků včetně návrhu legislativních změn, může dojít k zablokování čerpání evropských peněz.
Abychom si to zrekapitulovali: Vláda v demisi bez faktické legitimity připravuje klíčový zákon, který představuje zásadní reformu státní správy a výkonu politických rozhodnutí. Svým dopadem na fungování státu a komplexností se podobá agendám, jako byla například příprava vstupu ČR do Evropské unie či do NATO. Práce na návrhu normy probíhají „za zavřenými dveřmi“, bez jakékoliv odborné a veřejné diskuse o jejích parametrech.
Ano, podkladem má být zákon z roku 2002. Ale jak moc se této předlohy bude připravovaná verze držet? Spoléhá snad Rusnokův kabinet na to, že se potenciální koaliční partneři, tedy ČSSD, ANO a KDU-ČSL, nakonec nedohodnou, a že se mu podaří protlačit vlastní návrh zákona? Dodejme ještě jednu okolnost. Součástí služebního zákona je také část týkající se vzdělávání úředníků. Jde o oblast, na kterou lze čerpat evropské dotace. Nastavením zákona si lze zajistit přísun peněz z Bruselu. (ČESKÁ POZICE se tomuto aspektu bude blíže věnovat v příštích dnech.)
Prý tlačí unie
Úřad vlády argumentuje tím, že se do konce roku musí unii předložit návrh, jak budou pokračovat práce na zákonu. Proto prý připravují vlastní verzi. Ani toto však není černobílé. „Zástupce Evropské komise Florian Hauser na semináři ministerstva pro místní rozvoj k ex ante podmínkám pro čerpání evropských fondů jasně řekl, že termín pro přijetí zákona může být až rok 2016. Zároveň ještě ani nebyla podepsána Partnerská smlouva mezi ČR a EU, která podmínky pro čerpání fondů stanoví. Evropská unie jistě očekává, že ČR zákon přijme. Není ale důvod, proč by zákon nemohla připravit až legitimní vláda,“ komentuje Lukáš Wagenknecht z think tanku Good Governance.Většina nově zvolených poslanců, přesně 160, se svým podpisem zavázala, že prosadí novelizaci služebního zákona z roku 2002
První místopředsedkyně hnutí ANO Věra Jourová, která má v gesci služební zákon, ČESKÉ POZICI potvrdila, že o aktivitě Rusnokova kabinetu ví. „Víme o tom, sledujeme to, zatím jsme tento návrh nečetli, nemáme ho k dispozici. Domnívám se, že je to verze, která má uspokojit Brusel. Naším cílem je ale řešit oblast státní správy komplexněji,“ vysvětluje Jourová. Dodala, že pracovní skupiny ČSSD a ANO, které budou jednat o justici, a to včetně služebního zákona a dalších návrhů Rekonstrukce státu, se sejdou v pátek.
Připomeňmě ještě jednu věc: Většina nově zvolených poslanců, přesně 160, se svým podpisem zavázala, že prosadí novelizaci služebního zákona z roku 2002, a souhlasili také s parametry této právní normy navržené projektem Rekonstrukce státu. „Jasně tím odmítli snahy Nečasovy i Rusnokovy vlády vytvářet nějaký nový nekvalitní zákon pro úředníky,“ je přesvědčena Lenka Petráková, koordinátorka expertní skupiny Rekonstrukce státu pro odpolitizování státní správy.
Jen zákon nestačí
Aby bylo možné novelizovanou verzi služebního zákona co nejdříve schválit, Rekonstrukce státu navrhla všem parlamentním stranám vytvoření parlamentní platformy pro služební zákon, jež by zapracovala některé změny, například v oblasti odměňování. „Doporučujeme poslancům vyjít z kvalitní poslanecké novely služebního zákona předložené ČSSD v červenci 2013 a tuto novelu dopracovat a načíst v Poslanecké sněmovně,“ říká Petráková.
Naprosto mylná je ovšem představa, že samotným přijetím zákona se vyřeší odpolitizování státní správy. „Státní správu neodpolitizuje jeden přijatý zákon, ale pouze správně a důsledně do praxe zavedený zákon. Proto doporučujeme poslancům, aby se dohodli nejen na textu novely, ale také na strategii implementace služebního zákona, jejíž provádění je zásadní. Příklad Slovenska ukazuje, že existence zákona nestačí a že je třeba ho do praxe zavádět a zamezit zároveň jeho pozdějšímu torpedování v rušení účinných ustanovení,“ dodává Petráková.
ČESKÁ POZICE se problematice služebního zákona průběžně věnuje v sérii článků.
