Územní plán je závazný a soudně přezkoumatelný

V týdeníku Euro vyšel pod titulem Přestaňte vypouštět bubáky, nebo bude bydlení řešit stát rozhovor s Ondřejem Boháčem, ředitelem Institutu a plánování rozvoje hlavního města Prahy (IPR), k připravovanému návrhu metropolitního územního plánu.

Boháč v něm vyjádřil názory, které poměrně zásadně zpochybňují koncepci platné zákonné úpravy přípravy, vydávání a přezkumu územních plánů, přičemž některé vycházejí z nepochopení podstaty a smyslu právní stránky územního plánování v českém právním prostředí. Vzhledem k tomu, že ředitel IPR je významným představitelem veřejné správy, je třeba na některé z nich z právního hlediska zareagovat.

Právní záruka

V rozhovoru jsou závažné dva momenty. Za prvé, Boháč vyjádřil názor, podle nějž je chyba, že územní plán je takzvané opatřením obecné povahy, a tedy že je právně závazný: „Já si myslím, že primární problém… je, že (územní – pozn. red.) plán je tzv. opatření obecné povahy, což znamená, že je de facto právním dokumentem. V tom okamžiku o městě přestali rozhodovat politici a urbanisti a odborníci, a začali právníci a soudci. Oni tomu nerozumí.“

Domnívá se, že územní plán by neměl být „za každou cenu vymahatelný“, ale jen „měkkou dohodou“, přičemž podle aktuální potřeby by se mohly určité stavby postavit výjimečně i „v rozporu s plánem“.

Za druhé, ředitel IPR se s despektem vyjádřil i k tomu, že územní plán je soudně přezkoumatelný: „My je (připomínky občanů k návrhu územního plánu – pozn. red.) zprocesujeme a vypořádáme jako úřad. Jenom to ale zase ukazuje na nesmyslnost věci, každé vypořádání každé připomínky může být soudně napadnutelné.“

Proč je územní plán v České republice závazný? Pokud se územní plán vydává jako právně závazný podklad pro rozhodování stavebních úřadů v územním a stavebním řízení, je významnou právní zárukou proti libovůli stavebních úřadů při posuzování jednotlivých stavebních záměrů, a tím i důležitou bariérou proti korupci a klientelismu, což jsou v prostředí české veřejné správy poměrně rozšířené jevy.

Odsunutí koncepčních otázek

Lze uvažovat o modelu nezávazného územního plánu, jak nastínil Boháč, ale ten předpokládá prostředí stabilizovaného právního státu s vysoce kvalitními a nestrannými stavebními úřady, jež jsou dostatečně chráněny před tlaky politických a podnikatelských kruhů. Této kvality jsme v ČR na úrovni obecních a krajských stavebních úřadů zdaleka nedosáhli, navíc platí, že to, co není závazné, se nemusí respektovat. Vzpomněl jsem si v této souvislosti na architekta Josefa Pleskota v rozhovoru Historické jádro Prahy je třeba obohatit:

„Udělali jsme si to sami. Skutečně byli developeři, kteří přinesli peníze, a nenasycení politici a úřednici si toužili přivydělat. Určitě u všech developerských projektů v minulosti tomu tak v nějaké formě bylo. Příležitost dělá zloděje. A ta byla, lidé nejsou svatí. Nad tím bych ale nechtěl být soudcem. Vždyť kdo je bez viny, ať hodí kamenem... Když developeři chtěli stavět a nebyla jiná cesta než uplácet, tak to dělali. Vinny jsou obě strany, ten kdo bere, i ten kdo dává.“

Navíc nezávazný územní plán umožňuje, aby i koncepční otázky územního plánování (například i to, zda ten či onen pozemek bude určen jako obytná či průmyslová plocha) definitivně a závazně rozhodovaly až stavební úřady při vydávání územních rozhodnutí. Tím i umožňuje, aby se tyto otázky s jistotou nevyřešily, ale jen odsunuly, a to s rizikem nejistoty a významných sporů až ve fázi umísťování stavby.

Proč se územní plán vydává jako opatření obecné povahy a proč je soudně přezkoumatelný? Územní plán stanoví pravidla pro využívání pozemků a pro umísťování staveb. V tomto směru významně omezuje vlastnické právo k pozemkům a stavbám a dotýká se zásadním způsobem i ostatních práv a právem chráněných zájmů obyvatel žijících na daném území.

Nikoli každý

Stručně řečeno, územní plán se dotýká především obyvatel města. Právě proto především oni musejí mít možnost podílet se na jeho výsledné podobě. Z těchto důvodů základní ústavní principy správního práva a veřejné správy vyžadují dvě věci.

Za prvé, aby všechny osoby, potenciálně dotčené připravovaným územním plánem, měly možnost se k návrhu územního plánu vyjádřit, a to buď formou připomínek (ty může podat každý), nebo námitek (ty mohou podat zejména vlastníci). A město pak musí na tyto dvě formy vyjádření ve vydaném územním plánu stručně reagovat a svou reakci zdůvodnit. Nejde o nepřiměřený požadavek, ale i o minimum férového jednání veřejné správy, která reguluje lidem prostředí, v němž žijí.

Za druhé, osoby, které mohly být vydaným územním plánem zkráceny „na svých právech“, se pak mohou u správního soudu domáhat přezkoumání, zda územní plán byl vydán v řádném zákonném procesu, a je-li v souladu se zákonem. Význam soudní kontroly v právním státě je kardinální. Soud je totiž na rozdíl od městského úřadu a zastupitelstva nezávislý. Proto jen on může nestranně posoudit, zda město při vydání územního plánu dodrželo základní mantinel, který v právním státě zavazuje každého – zákon.

Veřejná správa je v právním státě vázána zákonem, ať se to někomu líbí, nebo nelíbí. A právě soudy jsou povolány, aby nad zákonností bděly. Ondřej Boháč se mýlí, pokud se domnívá, že „každé vypořádání každé připomínky může být soudně napadnutelné“. To je nedorozumění. Připomínku proti návrhu územního plánu může skutečně podat každý, ale návrh na soudní přezkum územního plánu může podat jen ten, kdo jím mohl být „zkrácen na svých právech“. A to rozhodně není každý.

Boháčovy názory jsou projevem smutné skutečnosti, že i vrcholní představitelé veřejné správy leckdy pohlížejí na zákon jako na něco, co jim překáží v plánech, místo aby jej jen s respektem naplňovali.