Do české politické historie se 24. březen 2009 zapíše výrazným písmem. Poprvé v dějinách československé a české státnosti padla vláda poté, co jí byla vyslovena nedůvěra. Fakt, že se tak stalo až nyní, a navíc tak tragikomickým způsobem, potvrzuje, že to s parlamentním systémem vlády moc neumíme.
Podle ústav bylo Československo parlamentní demokracií již od roku 1918, dokonce i podle bolševických ústav byl teoreticky nejmocnějším orgánem parlament. Nicméně za první republiky, o době komunistického panství nemluvě, byl parlament fakticky zcela mimo rozhodovací proces. Dnes, ale vlastně již třináct let od roku 1996, pozorujeme druhý extrém. Těsně nadpoloviční většiny s prazvláštním osobnostním nastavením řady zákonodárců neúměrně vychylují předpokládanou rovnováhu ve prospěch parlamentu, respektive jeho dolní komory. Děje se to však bez patřičné a explicitní odpovědnosti, která v normálním případě spočívá na vládě. Vláda není soustředěna v rukou stranických sekretariátů jako v letech 1918–1938, ale dvou stovek poslanců, kteří téměř bezbřehou zákonodárnou iniciativou mění zákony libovolně a nepředvídatelně. Jak tomu bylo za oné mytizované první republiky, která žije v kolektivní paměti jako zlaté období demokracie, rozvoje, práva, odpovědnosti a vůbec všech ctností, na něž si vzpomeneme? A má vůbec smysl srovnávat?
Za první republiky a dnes Éra první republiky trvala bez jednoho měsíce dvacet let, nám do završení popřevratového dvacetiletí schází necelého tři čtvrtě roku. Ne zcela známou skutečností je, že za dobu první republiky vládlo celkem 18 kabinetů, v jejichž čele se vystřídalo 9 premiérů. Průměrná délka „života“ jedné vlády tak činila pouhých 13 měsíců.
Nepočítáme-li souběžnost federálních a republikových vlád mezi lety 1989–1992, vládlo nám od roku 1989 dodnes 11 kabinetů. Průměrná životnost jedné vlády tak činí 21 měsíců, ovšem do listopadu 2009 se průměr minimálně o měsíc sníží. V čele vlád se vystřídalo premiérů osm.
Žádná prvorepubliková vláda nevládla po celé volební období, které tehdy bylo šestileté: nejdéle bez přerušení úřadovala první Švehlova vláda v letech 1922–1925, celkově tři roky a dva měsíce. Tři polistopadové vlády se udržely po celé volební období – druhá Čalfova vláda (1990–1992; volební období bylo dvouleté), první Klausova vláda (1992-1996) a menšinová „opozičněsmluvní“ Zemanova vláda (1998–2002).
Srovnávání dvou period navzájem vzdálených přes půlstoletí je však z mnoha příčin problematické. Období prvorepublikové demokracie nebylo standardní a neslo řadu dnes již nepřítomných prvků. V českých zemích například žila třímilionová německá menšina, tvořící téměř třetinu obyvatelstva, a na Slovensku přes půl milionu Maďarů.
Až na tříleté období na konci dvacátých let postrádal politický systém loajální systémovou opozici. V rámci všenárodních či později širokých koalic totiž spolupracovaly všechny strany, které neusilovaly o zánik Československa, respektive o zásadní změnu vnitřních poměrů.
To je však v dlouhodobé perspektivě smrtící. Situace, kdy jsou do vlády přibráni zástupci všech významných politických sil, vede k zablokování a ohrožení demokracie. Ve chvíli, kdy se všichni domluví se všemi a volební akt je zcela degradován, můžeme hovořit o nezdravé vládě stran, partokracii. A k tomu došlo právě za první republiky.
Pro zdravý demokratický vývoj je důležitá alespoň občasná změna. Stejně tak k parlamentní demokracii patří existence politické opozice, která kontroluje vládu a oponuje jejím návrhům. Opozičnímu táboru ale dominovala autentická antisystémová opozice – ať již komunistická, či sudetoněmecká. Zapomenout nelze ani na výraznou slabost parlamentu. Ten tehdy nehrál své vlastní hry jako dnes, ale byl zcela v rukou vedení jednotlivých stran. V Poslanecké sněmovně bývalo zpravidla 15 až 16 poslaneckých klubů, mezi nimiž neexistovalo přeběhlictví. Melčák, Tlustý či Jakubková by si tehdy zarebelovali jednou a víckrát ne. Poslanci totiž před svým zvolením podepisovali takzvané poslanecké reverzy, kde bez uvedení data svým podpisem souhlasili s případnou rezignací. Reverzy byly uschovány ve stranické centrále. Pokud poslanci „neposlouchali“, stačilo, aby vedení strany doplnilo datum.
V polistopadové politice se o něco podobného pokusil Miroslav Sládek. Nu a k této praxi, která je s demokracií a volným pojetím zastupitelského mandátu zásadně neslučitelná, se blíží situace v „rathovské“ středočeské ČSSD. Tam museli před loňskými krajskými volbami kandidáti podepsat závazek, že když nebudou hlasovat podle stranického usnesení nebo nebudou bez závažných důvodů přítomni při hlasování, zaplatí čtyřmilionovou pokutu.
Volby, co nerozhodovaly Ačkoli v éře první republiky proběhly čtvery parlamentní volby (po roce 1989 šestery a do podzimního dvacátého výročí pravděpodobně stihneme ještě sedmé), důležité je připomenout, že o ničem nerozhodovaly. Politické hry probíhaly bez ohledu na volební výsledky; v tomto směru jsme dnes jinde.
K zásadním proměnám docházelo často uprostřed volebního období – jako například v roce 1926, kdy byla na tři léta nastolena jediná éra „normálního“, politického vládnutí. Šlo o Švehlovy vlády takzvané občanské či (posměšně) panské koalice, v nichž se poprvé a na dlouhá desetiletí naposledy sešly strany ideově blízké.
To, že si první republika s volbami velkou hlavu nedělala, dosvědčuje fakt, že první parlamentní volby proběhly až v dubnu 1920; více než rok a půl tak Němci a Maďaři neměli v parlamentu své zástupce. Volby tedy rozhodovaly o jediném – od roku 1919 platil (kromě úřednických vlád) zvyk prosazený sociální demokracií, že se premiérem stával politik nejsilnější parlamentní strany. Úřednické vlády expertů, nestranických odborníků první republiky nebyly ničím nechtěným, pro část politické scény sdružené okolo Hradu to byl od počátku ideální prototyp vládnutí. Součástí tohoto Masarykova plánu měl být premiér nestraník a Masarykovi blízcí spolupracovníci na významných ministerských postech. Především zásluhou Antonína Švehly tato myšlenka nevešla v život. Jediným jejím pozůstatkem zůstal Edvard Beneš ve funkci ministra zahraničí, jímž byl i v době vlády panské koalice, kdy národní socialisti, v jejichž vedení působil, stáli v ostré opozici.
První republika zažila čtyři úřednické vlády – v letech 1920–22, 1926 a 1938. V jejich čele stáli Jan Černý, Edvard Beneš a generál Jan Syrový. Pouze poslední z nich, vládnoucí v době mnichovské krize, byla kabinetem skutečně krizovým, vynuceným vnějšími okolnostmi, nebyla to berlička pro řešení vnitro- či mezistranických sporů. Žádná prvorepubliková úřednická vláda nevedla zemi k volbám – konflikty se tehdy řešily jinak.
Spolu s první úřednickou vládou vznikl nový orgán, takzvaná Pětka, jakožto sbor zástupců nejsilnějších českých politických stran, který tvořil pojítko mezi vládou a parlamentem. Úředničtí ministři bez přímého styku s politickými stranami u nich totiž neměli dostatek autority, aby prosadili schvalování svých předloh v parlamentu. Pětka nebyla v souladu s ústavou, vyrostla vedle ní. Pětka vládla, úřednický kabinet administroval. Svou činnost neskončila po ukončení politické krize, ale fakticky vládla dále, až do mnichovské katastrofy. Podle potřeby byla rozšiřována i na takzvanou Osmu apod. Někdy bývá označována za předobraz Národní fronty právě vzhledem k faktickému obcházení demokratických procedur.
Proč končily prvorepublikové vlády?
Z osmnácti vlád čtyři skončily v důsledku voleb. Tři úřednické vlády zanikly ve chvíli, kdy se našla politická shoda na další podobě politického kabinetu. Třikrát vedla k zániku vlády vnitrokoaliční roztržka. První československá vláda – Kramářova všenárodní koalice – skončila na jaře 1919 po obecních volbách, v nichž zvítězila levice. Druhý Švehlův kabinet úřadoval jen několik měsíců na přelomu let 1925 a 1926, poslední kapkou k jejímu pádu, který již směřoval k vytvoření občanské koalice, byly spory s levicí o státní příspěvek kněžím a agrární cla. První Malypetrova vláda skončila v únoru 1934 po odchodu národních demokratů z koalice kvůli devalvaci koruny.
Třetí Švehlova vláda se na začátku roku 1929 plynule proměnila v první vládu Udržalovu pouhou změnou premiéra. Švehla byl ze zdravotních důvodů, po faktické roční nečinnosti, donucen k odstoupení; po dobu jeho nemoci totiž vládu řídil jeho první náměstek, lidovec Jan Šrámek. Ten byl trnem v oku kdekomu, především však Hradu. K výměně premiéra mělo kvůli Šrámkovi dojít už před říjnem 1928, kdy se pompézně slavilo deset let republiky a Masaryk si neuměl představit, že by se tak mělo dít se zastupujícím premiérem – katolíkem, prezidentovými slovy „klerikálem“.
V jednom případě (v červenci 1937) se kabinet změnil proto, aby se do nového mohlo zapojit více subjektů. Ve dvou případech zavinily pád vlády vnitrostranické problémy dominantní vládní síly – v roce 1920 tak skončila druhá Tusarova vláda takzvané rudozelené koalice kvůli rozkolu v sociální demokracii. Ten záhy gradoval v odtržení sociálnědemokratické levice – pozdější komunistické strany. Druhá vláda Františka Udržala padla v říjnu 1932 po vnitřních sporech agrárníků. Výsledkem byl vynucený odchod premiéra a jeho nahrazení opět agrárníkem Janem Malypetrem.
Třetí Malypetrova vláda skončila v listopadu 1935 kvůli přípravám na prezidentskou volbu. Odsunutí Malypetra na post předsedy Poslanecké sněmovny a jeho nahrazení Milanem Hodžou bylo součástí plánu dvou hlavních postav agrární politiky Rudolfa Berana a právě Milana Hodži, jak usnadnit Benešovo zvolení prezidentem.
Jediný kabinet – třetí Hodžův – odstoupil pod veřejným tlakem. Stalo se tak v září 1938, kdy veřejnost odmítala vládní souhlas s anglo-francouzskou nótou, která požadovala postoupení pohraničních oblastí Německu.
A proč končily ty polistopadové?
V letech 1989–1996 jsme nepoznali jiný vládní konec než řádnými volbami. Zásadní zlom se odehrál po volbách 1996. Ne náhodou tyto volby politologové považují za mezník, odkdy není náš politický i volební systém funkční. Za dalších třináct let se vystřídalo osm kabinetů, devátý je na spadnutí.
Pouze tři z nich skončily v důsledku voleb, celé funkční období přitom dokončila pouze Zemanova vláda, která však byla nestandardní v tom, že měla opoziční smlouvou garantovánu důvěru po celé toto období. Dvě vlády se rozpadly pro vnitrostranické problémy ČSSD – Grossova a Špidlova, první Topolánkově vládě nebyla vyslovena důvěra (i v tomto případě šlo o precedent moderních českých a československých dějin) a dvě se rozpadly kvůli koaličním sporům, respektive nespokojenosti některých koaličních subjektů či frakcí s prováděnou politikou. V obou případech – druhého Klausova a druhého Topolánkova kabinetu – přitom šlo o vlády, které fakticky stály na nestandardních hlasech původně opozičních poslanců.
Takto viděno má podzim 1997 a jaro 2009 řadu podobných rysů – postupný rozklad parlamentní opory, ztráta loajality části vládních poslanců, spekulace o roli prezidenta a nakonec rána z milosti, byť pravděpodobně vedena jinými než deklarovanými motivy. Liší se však v tom, že tehdy došlo k fatálnímu poškození koaličních vztahů a koaličního potenciálu ODS směrem k (pravo)středovým stranám. Nic takového zatím nepozorujeme, je ale otázkou, zda tato výhoda k něčemu bude – respektive zda vůbec budou mít obě menší koaliční strany parlamentní zastoupení po předčasných volbách.
Pokud nás s prvorepublikovou politickou érou něco spojuje, pak je to permanentní vládní krize. A přestože se reálné postavení parlamentu hodně odlišuje, ve výsledku je to, zdá se, stále stejné. Národní demokraté útočili v roce 1934 na vady parlamentu, v němž prý vládní strany nezastupují „svobodní poslanci, nýbrž nemyslící manekýni, kteří byli za tučnou prebendu ochotni odhlasovat cokoli“.
Dnes bychom asi o řadě z nich řekli, že se necítí být vázáni vůbec ničím a že jsou schopni provést cokoli. Jednou z možností, jak tuto nenormální situaci změnit, je umožnit vznik silné vlády, která by se opírala o výrazně nadpoloviční většinu sněmovny, ale která by současně nebyla pravo-levým kočkopsem. Těžko říct, zda k tomu může za současného nefunkčního volebního systému, kombinovaného s přítomností antisystémové KSČM, v parlamentu dojít. Ale naděje umírá poslední.
***
Autor (* 1978) je vedoucí Katedry politologie Fakulty sociálních studií Masarykovy univerzity, výkonný ředitel Centra pro studium demokracie a kultury. Napsal řadu knih věnovaných moderní historii (Katolická církev v Československu v letech 1945–1989; s Jiřím Hanušem), komunální politice (Okresy na severu – komunální politika v okresech Šumperk a Jeseník) a nedemokratickým režimům (Postkomunistické nedemokratické režimy; s Janem Holzerem).
V Poslanecké sněmovně bývalo za první republiky zpravidla 15 až 16 poslaneckých klubů, mezi nimiž neexistovalo přeběhlictví. Melčák, Tlustý či Jakubková by si tehdy zarebelovali jednou a víckrát ne.
Jednou z možností, jak tuto nenormální situaci změnit, je umožnit vznik silné vlády, která by se opírala o výrazně nadpoloviční většinu sněmovny, ale která by současně nebyla pravo-levým kočkopsem.
O autorovi| Stanislav Balík, politolog
