Komentátoři české politiky si často stěžují na slabost občanské společnosti. Méně časté jsou stížnosti na slabost českého státu. A přitom právě kombinace relativně slabého státu a slabé společnosti pomáhá vysvětlit mnohé nedostatky, kterými trpí politický život po roce 1989.
Jeden příklad slabosti státu nabízí následující scéna, o jaké občas informují česká média: po dálnici se závratnou rychlostí řítí auta účastníků nelegálního závodu a ohrožují na životě stovky dalších cestujících. V určité chvíli je začnou sledovat policejní vozy, pokusí se je předjet a zastavit, ale piráti v mnohem lepších autech šlápnou na plyn a po chvíli zmizí policistům z obzoru. Tím pokus státní moci vynutit si dodržování pravidel končí. Potvrzení osobní svobody v přeregulovaném světě? Pro někoho možná. Ale život a tělesná i psychická integrita řady lidí byly ve vážném ohrožení. Následkem nehody způsobené účastníkem podobné soutěže například v roce 2006 v Bukurešti zahynul nadaný mladý režisér Cristian Nemescu, autor filmu California Dreamin’, oceněného v Cannes. Byl to potenciální příští Fellini? Třeba ano, ale Fellinim se nestane, protože se v nesprávnou dobu ocitl na místě, kde se projevilo selhání státu.
Naopak dobrý příklad státu, který je v této konkrétní disciplíně velmi silný, představují USA, kde policie pořádá na řidiče, kteří odmítnou na vyzvání zastavit, gigantické hony, jichž se v případě potřeby účastní desítky policejních aut, vrtulníky a speciální obrněné vozy.
Televizní stanice zajímavější honičky vysílají v přímém přenosu a méně kvalitní kanály stovkami podobných záznamů vyplňují vedlejší vysílací čas (čeští čtenáři je mohou najít na Youtube).
Zatímco český příklad je demonstrací bezmoci státu tváří v tvář silným a bezohledným soukromým aktérům, velké americké honičky na nebezpečné řidiče jsou názornou veřejnou inscenací síly státní moci, předvedením skutečnosti, že jednotlivec je ve srovnání s donucovacími institucemi státu velmi slabý.
Ujíždějící pirát silnic je viditelnějším dokladem slabosti státní moci než třeba neplatič daní nebo zkorumpovaný ministerský úředník. Hlídání pořádku na silnicích je ale pouze jedna z mnoha rolí současného státu a zdaleka ne ta nejdůležitější. O čem je tedy vlastně řeč, když se mluví o slabosti nebo síle státu?
Dva rozměry státnosti Francis Fukuyama v knize Budování státu (česky 2004) rozložil sílu státu do dvou rozdílných dimenzí. Státy zajišťují vnější a vnitřní bezpečnost, vybírají daně, spravují veřejné zdravotnictví a školství, více nebo méně regulují ekonomiku a také třeba odposlouchávají hovory občanů a všemožnými dalšími způsoby zasahují do jejich soukromého života. Počet oblastí, do nichž stát zasahuje, Fukuyama označuje jako rozsah státní moci. Vedle toho se státům v různých oblastech daří lépe nebo hůře dosahovat stanovených cílů: některé chytají nebezpečné řidiče lépe než jiné a podobně je tomu také s výběrem daní, poskytováním zdravotní péče a vzdělání i všemi dalšími možnými sférami státního zasahování. To je dimenze výkonnosti státní moci.
Pokud jde o rozsah působení státu, v moderní politické praxi i teorii převládá názor, že by neměl klesnout pod minimum tvořené zajištěním bezpečnosti, výběrem daní a poskytováním základních veřejných statků. Naopak o tom, v jakých oblastech nad rámec minima má stát ještě také působit, se trvale vedou ideologické spory a v různých částech světa krom toho existují rozdílné tradice státnosti, které upřednostňují různá řešení. Jak připomíná Fukuyama, americký stát se obvykle považuje za méně rozsáhlý než státy v Evropě nebo Japonsku, i když ve všech vyspělých zemích státy během 20. století nesmírně narostly. Současně však i dnes existuje mnoho zemí, pro něž se úvahy o vhodném rozsahu a výkonnosti státní moci mohou jevit jako akademické, protože jejich státnost je silně narušená. Takové státy politologové označují jako nefunkční, zhroucené, predátorské nebo prohnilé. A další země stojí kdesi uprostřed mezi těmito dvěma skupinami a své státy budují.
Málokde probíhalo v posledních letech budování silných států s tak horečnatým úsilím jako v postkomunistické Evropě. To může znít překvapivě, protože o komunistickém státu se často soudí, že jeho hlavní vadou nebyla slabost, ale právě naopak nepřiměřená síla. Fukuyamovo rozlišení mezi rozsahem a výkonností státu ovšem umožňuje přesnější diagnózu. Je zřejmé, že rozsah komunistické státní moci byl prakticky neomezený. Schopnost státu dosahovat stanovených cílů však byla v různých obdobích různá a lišila se i podle oblasti. Je zřejmé, že byla po většinu trvání systému velmi vysoká v represivní oblasti, ale dost nejistá, a v některých zemích dokonce velmi chatrná třeba v klíčové sféře hospodářství.
S pádem komunismu se dosud silný bezpečnostní aparát ocitl v hluboké diskreditaci, ze které se dosud nevzpamatoval. Ostatní oblasti života společnosti včetně hospodářství se od základů proměnily – existující kapacity státu byly pro nové potřeby zcela nevyhovující. Výchozím bodem transformace tedy nebyl silný stát, který by bylo nutné oslabovat, ale naopak stát příliš rozsáhlý, ale velmi slabý. Jeho slabost byla zprvu méně viditelná zejména proto, že velmi slabá byla i společnost, která jinak v ustálených demokraciích moc státu trvale zkouší a omezuje. Ale hned první, a to jen velmi částečná mobilizace společnosti v podobě slovenského nacionalismu slabý stát nepřipravený na nové zkoušky rozložila.
Dvojrozměrné fukuyamovské pojetí státní moci je plodem poučení z řady neúspěchů reformní strategie v postkomunistickém světě i jinde. Počátkem 90. let se v Československu i na Západě věci viděly jednodušeji, averze proti „silnému státu“ na čas přehlušila jemnější úvahy. Na jedné straně mohli Václav Klaus a další nekritičtí čtenáři von Hayekova díla hlásat, i když ne nutně také provádět, dalekosáhlé omezení zásahů státu do ekonomiky. Výkonný regulační stát nebyl dlouho během 90. let vládními politiky prezentován jako nutnost, ale spíš jako nechtěný bastard zrozený z nerovného spojení trhu s dědictvím komunistického státu. S jeho existencí se bylo nutné postupně smiřovat, ale do lepší společnosti měl vstup přísně zakázán. A autoři jako Fukuyama nebo Joseph Stiglitz rádi opakují, že o tom, že všechna spása spočívá v zatlačení státu do defenzívy, byla v oněch letech přesvědčena i Světová banka a další mezinárodní instituce. Na druhé straně tu byli bývalí disidenti, jejichž myšlení o státu bylo utvářeno především zkušeností s represivním komunistickým aparátem. Disidenti byli podle jednoho vyjádření Václava Havla z roku 1986 právě ti, kdo se byli schopni „postavit proti obří moci státní byrokracie a policie“, a jako takovým jim šlo i po roce 1989 o zkrocení byrokracie a represivního aparátu spíš než o budování nových státních kapacit.
Až závady privatizace a ekonomické potíže ve druhé polovině 90. let ukázaly, že tím, čeho se postkomunistickým zemím zoufale nedostává, už není ani tak trh, jako spíše schopnost státu plnit dostatečně efektivně některé své funkce včetně nez b y t n é míry regulace v ekonomické oblasti. Světová banka, poučená vývojem v řadě oblastí světa, přidala mezi ukazatele, které sleduje a hodnotí, i kvalitu vládnutí a výkonnost státních institucí.
Stát patří stranám Budování států v postkomunistických zemích EU je do značné míry úspěšný projekt. Hodnocení Světové banky z posledních let je řadí zhruba na konec první třetiny nejlépe fungujících států na světě. Je ovšem otázka, jak by na tom byly bez motivace i tlaku přicházejícího z Bruselu. Slabý stát je totiž skvělým zdrojem obohacení pro nejrůznější skupiny, které využívají svého vlivu k tomu, aby jeho slabost co nejvíce prodlužovaly. Pokud se tyto skupiny spojí, nebo dokonce splynou s budovateli státu, mohou stát vysávat velmi dlouho. Vzniká začarovaný kruh, který není snadné prorazit. Český případ je v tomto ohledu velmi poučný a ne právě nejpovzbudivější. Ukazuje, že na nedostatcích českého státu mají velký podíl právě sami budovatelé státu, politické elity a jejich politické strany.
Toto je jedno ze zjištění, která přináší nedávno vydaná kniha americké politoložky Anny Grzymała-Busse Rekonstrukce Leviatana (Rebuilding Leviathan. Party Competition and State Exploitation in Post-Communist Democracies), zabývající se tím, jak politické strany v postkomunistických zemích profitovaly z budování státu, jehož byly klíčovými účastníky. Zajímá ji, čím lze vysvětlit rozdíly mezi různými zeměmi v růstu počtu státních úředníků, vytváření kvalitních formálních institucí a regulaci financování politických stran. V některých zemích státní správa rostla pomaleji, formální instituce byly zaváděny dříve a fungují lépe a financování politických stran bylo dříve podrobeno přísnějšímu dohledu, v jiných tomu bylo naopak.
Česká republika v tomto srovnání skončila ve skupině méně úspěšných zemí. Vysvětlení je podle autorky třeba hledat v povaze soutěže mezi politickými stranami. V těch zemích, kde byla soutěž stran intenzivní a kde se častěji střídaly u moci, byly i vládnoucí strany motivované k rychlejšímu budování účinného státu, aby jejich nástupci v úřadu nemohli z děr ve formálních strukturách státu nenáležitě těžit. Naopak ve státech s omezenou stranickou konkurencí se strany činily, jak mohly, aby budování státní kapacity pokračovalo pomalu. Prostor nekontrolovaný účinnými institucemi státu totiž zůstává doménou rozhodovacího vlivu stran zastoupených v parlamentu a umožňuje jim vytvářet příležitosti k vlastnímu obohacování. V České republice byla soutěž stran relativně omezená: ODS měla až do roku 1997 téměř hegemonické postavení a úměrně tomu také rozšířila svůj vliv do celého státního aparátu. V následujícím roce přestala kontrola vlády opozicí fungovat na další dlouhé čtyři roky vinou opoziční smlouvy.
Jak využívají slabosti státu strany, které omezený rozsah stranického soutěžení a odtud plynoucí jistota, že zůstanou u moci poměrně dlouho, nebo že aspoň nebudou muset skládat ú č t y z toho, jak vládly, nenutí omezit usilování o vlastní prospěch? Třeba tak, že hlásají, že je nezbytné stát zmenšit, ale ve skutečnosti ho nechávají růst a současně neposilují jeho účinnost a regulační kapacity. Počty státních úředníků v ČR po roce 1989 nezačaly klesat, ale naopak trvale rostly. GrzymałaBusse ukazuje, že tempo růstu české státní byrokracie bylo třetí nejrychlejší v postkomunistické Evropě po Bulharsku a Lotyšsku, tedy dalších dvou zemích s omezenou intenzitou mezistranického soupeření. Důležité pro takové strany dále je, aby najímání státních úředníků bylo co nejméně regulováno, aby mohly do důležitých postů dosazovat spřízněné duše a zásluhy jednotlivců mohly odměňovat místy na ministerstvech. Kromě toho je pro ně velmi užitečné přesunout co nejvíce státních prostředků a rozhodovací pravomoci do nejrůznějších agentur a fondů, jako je třeba Fond národního majetku, Pozemkový fond nebo Konsolidační agentura, které jsou řízeny lidmi dosazenými samotnými stranami a jejichž činnost není příliš účinně regulovaná. A také se jeví jako nanejvýš moudré nespěchat s posilováním účinnosti existujících institucí, samozřejmě včetně policie, a zdržovat zavádění nových institucí a zákonů, které prohlubují veřejnou kontrolu nad výkonem státní moci a nakládáním s veřejnými prostředky.
Je marné od politických stran vyžadovat vyšší standardy, než k jakým je přinutí jejich voliči. Problémem české verze budování státu tedy byla především omezená politická konkurence, která umožnila koncentraci moci na příliš dlouhou dobu do stejných rukou. V této souvislosti stojí za připomenutí ještě jiná úvaha Grzymały-Busse, a sice o negativních důsledcích existence nereformované komunistické strany. Její přítomnost v parlamentu komplikuje koaliční matematiku do takové míry, že není možné sestavit vládní koalici představující nezávislou alternativu k minulé vládě. Strany, které stále mají zájem o vykořisťování státu, by si proto měly KSČM neobyčejně hýčkat.
Pro voliče z toho všeho vyplývá, že jejich rozhodnutí jít nebo nejít k volbám a jakou stranu volit může mít celou řadu závažných, i když třeba velmi vzdálených a nejistých důsledků. Mezi nimi i ten, jestli večer dojedou svým autem ve zdraví domů.
***
Výchozím bodem transformace nebyl silný stát, který by bylo nutné oslabovat, ale naopak stát příliš rozsáhlý, ale velmi slabý. Jeho slabost byla zprvu méně viditelná zejména proto, že velmi slabá byla i společnost.
Ujíždějící pirát silnic je viditelnějším dokladem slabosti státní moci než třeba neplatič daní nebo zkorumpovaný ministerský úředník
Počty státních úředníků v ČR po roce 1989 nezačaly klesat, ale naopak rostly. Tempo růstu české byrokracie bylo třetí nejrychlejší v postkomunistické Evropě po Bulharsku a Lotyšsku.
O autorovi| Marek Skovajsa, Autor je šéfredaktorem Sociologického časopisu a přednáší na Fakultě humanitních studií UK v Praze sociolog
