ROZHOVOR TÝDNE Zdeněk Kühn
SE SOUDCEM HOVOŘIL Martin Weiss
Ústavní soud má právo posuzovat ústavní zákony. Ale zákon o předčasných volbách podstatné náležitosti demokratického státu podle předního ústavního právníka nemění.
* LN Je podle vás reakce politiků na rozhodnutí Ústavního soudu o stížnosti poslance Melčáka nepřiměřená?
Politici mohou to rozhodnutí kritizovat, ale součástí bontonu v právním státě je to, že to rozhodnutí musí být respektováno. Soudy nevynášejí rozhodnutí, která zasahují do politiky, proto, že by soud sám sebe aktivoval, ty věci soudům zpravidla nosí jiní politici. A ten soud nemůže říci, mně se ta věc nelíbí, to je příliš politické, o tom nebudu rozhodovat. Z bontonu vybočilo, když se tady ozvalo, že tento verdikt by neměl být respektován, protože je mimo pravomoc Ústavního soudu. Ale přece nemohou politici sami rozhodovat, co je v pravomoci Ústavního soudu. Ať se na mě nikdo nezlobí, ale finálním arbitrem toho, co je, či není v pravomoci Ústavního soudu, je Ústavní soud sám.
* LNA když politici mluví o tom, že připraví takové řešení, které je nenapadnutelné, tak to je jejich právem?
Nezpochybnitelné je asi to správné slovo. Když připraví řešení, které odstraní pochybnosti, které tady od začátku byly - že je to ad hoc zákon, který říká: Pardon, ústava je sice obecná norma, ale ona na chviličku neplatí. Pokud připraví zákon, který se takovýmto pochybnostem vyhne, tak je to absolutně v pořádku. Kdyby to chtěli udělat tak, aby byl Ústavní soud obejit, to by bylo něco zcela jiného. Ale já se domnívám, že současné diskuse vedou k tomu, že se zvolí řešení ústavně zcela neprůstřelné v tom, že bude zcela korektní.
* LN Když mluví pan Kalvoda o tom, že napadne jakékoli řešení, se kterým teď politici přijdou ve snaze uskutečnit předčasné volby, není to taky účelové?
Nerad bych tu vyvolal dojem, že Ústavní soud může posuzovat ústavnost jakéhokoli ústavního zákona či jakékoli ústavní procedury. Takhle to určitě není. Nejde o to, že by protiústavní byly samotné předčasné volby. Jde jen o to, že k předčasným volbám musíme dospět ústavně korektní procedurou.
* LN Jak byste vysvětlil laikovi, že ústavní zákon nerovná se cokoli, co parlament odhlasuje příslušným kvorem?
Ústavu lze samozřejmě měnit. Ale ústava v článku 9, odstavec 2 říká, že některé základní zásady, „podstatné náležitosti demokratického právního státu“, tedy určité jádro ústavy, změnitelné není, a to ani formou ústavního zákona. Můžeme se ptát: Je ten zákaz změny jen deklarací, je to rétorika, která nemá žádný větší význam - nebo to je něco, co skutečně zavazuje ústavodárce? Vždyť jinak by to v ústavě asi nebylo. A pak je druhá otázka: může tuto normu v extrémním případě vynucovat též ÚS, pokud ji ústavodárce poruší a zasáhne do tzv. tvrdého jádra ústavy, tedy do těch podstatných náležitostí? Má ÚS zavřít oči a říci, já nemám pravomoc? Řada právníků si myslí, a říká to i ustálená judikatura ÚS od počátku devadesátých let, v podstatě již od svého vůbec prvního nálezu, že ÚS takovouto pravomoc má. Takže nemůžeme být teď nějak zásadně překvapeni. Úplně stejná diskuse proběhla v padesátých letech v Německu, kde je úprava velmi podobná. Dnes je tam víceméně konsenzus, že německý ústavní soud může výjimečně tuto pravomoc vykonávat. A už několikrát rozhodoval o ústavnosti ústavních zákonů a za obdobné situace jako u nás - podotýkám ale, že nikdy nedovodil protiústavnost „ústavního“ zákona. To, co bude dělat ÚS ve čtvrtek, není nic jiného než to, co se stalo v Německu již v řadě případů, naposledy, když projednávali ústavnost provedení eurozatykače. I náš soud od svého prvního nálezu opakuje, že článek 9 odstavec 2 nemá pouze rétorickou funkci, že ústavodárce nemá absolutní libovůli v tom, co může v ústavě změnit. Právě Ústavní soud má pravomoc toto omezení ústavodárce v extrémním případě kontrolovat.
* LN To jsou dvě rozdílné věci.
Jistě. Ale pokud by nebylo nikoho, kdo by ústavodárce zastavil, tak článek 9, odstavec 2 zůstává pouhou rétorikou.
* LN Nemůže to být lid?
To je pravda, Listina základních práv a svobod stanovuje právo občanů na odpor. Jenže Listina současně říká, že toto právo je realizovatelné teprve v okamžiku, kdy je činnost státních orgánů znemožněna. V situaci, kdy je tu Ústavní soud, se musíme obrátit ještě na něj, než se pustíme do občanského odporu.
* LN Může si Ústavní soud počínat politicky v tom smyslu, že se zalekne toho, že určité jeho kontroverzní rozhodnutí by mohlo vyvolat tak silnou reakci politických protihráčů, že by do budoucna omezili jeho pravomoci?
Existují příklady z historie, že ústavní soudy, když poprvé vynášely takto dalekosáhlá rozhodnutí, tak jimi přímo nezasáhly do politiky. Byly většinou opatrné a můžete to vykládat třeba jako otázku soudcovského sebeomezení nebo uvážlivosti.
* LN Ale lze říci, že si má soud při vykolíkování svých pravomocí vybírat své bitvy uvážlivě?
To je pravda. Můj problém totiž je, že já si nemyslím, že dotyčný ústavní zákon narušuje tvrdé jádro ústavnosti. Dám příklad: kdyby se ústavodárce rozhodl, že se zbaví prezidenta republiky tím, že mu zkrátí jedno funkční období. To by bylo tak hrubé narušení dělby moci, že i kdyby to udělal ústavním zákonem, museli bychom říci, že se dostal do rozporu se zásadami demokratického právního státu, a pak by ÚS, i kdyby to bylo první takové rozhodnutí, musel rozhodnout, že je to v rozporu s tvrdým jádrem ústavnosti. Jiný příklad, kdyby dolní komora například chtěla ústavním zákonem jednorázově prodloužit své funkční období, například protože je ekonomická krize.
* LN Soudci jsou vázaní ústavou a ústavním pořádkem - až na to, že se rozhodují, co smí být součástí tohoto pořádku, a co ne. Sami se rozhodují, čím jsou vázaní. Jde to?
Já si nemyslím, že je to tak. Oni jsou současně vázáni příkazem, že změna podstatných náležitostí demokratického právního státu je nepřípustná. V situaci, kdy k této změně dojde, se vlastně nacházejí v jakémsi schizofrenním postavení, oni jsou současně vázáni ústavním pořádkem a současně článkem 9, odstavec 2. Podle mého názoru v takovémto případě má článek 9, odstavec 2 přednost. Oni prostě nemohou být současně vázáni něčím, co se tváří jako ústavní zákon, ale není to ústavní zákon, a článkem 9, odstavec 2, který říká, že některé ústavní zákony nikdy nemohou nabýt podobu ústavních zákonů.
* LN Co kdyby parlament schválil ústavní většinou zákon, že Ústavní soud nemá právo posuzovat ústavnost ústavních zákonů? Mohl by Ústavní soud takový zákon posuzovat?
To je spekulace...
* LN Umím si představit, že v hlavě rozzuřeného politika tahle myšlenka proběhla.
Já nevím. Myslím, že v normálním demokratickém právním státě by se to stát nemělo.
* LN Ale jsou přece demokratické země, kde ústavní soud vůbec nemá právo ústavního přezkumu ústavních zákonů.
Ale nemá to vysloveně zakázáno ústavou. Tady Ústavní soud realizuje tuto pravomoc, vychází z pozitivního práva, z článku 9, odstavec 2, a pak by se mu to dle vaší otázky ex post zakázalo. To by mohl být ústavní problém. Ale je pravda, že to má určitou historickou paralelu. Stalo se to v osmdesátých letech v Indii, indický nejvyšší soud tuto pravomoc vykonával a indický parlament v reakci na opakovaná rozhodnutí indického nejvyššího soudu vydal novelu ústavy, která zněla podobně tomu, jak jste to vy formuloval. A skutečně indický nejvyšší soud prohlásil takovouto novelu ústavy za rozpornou se základními zásadami indické ústavy a tady bych chtěl zdůraznit, že indičtí politici toto rozhodnutí prostě respektovali. Ale já si myslím, že k takovýmto koncům by nemělo docházet a nedojde. Přece jen nejsme v Indii. Celý ústavní systém české politiky je založen nikoli na konfrontaci, ale na systému brzd a rovnováh, na vzájemném vyvažování a na uvážlivé realizaci všech kompetencí a pravomocí, které ústavní orgány mají.
* LN Čím tedy jsou ústavní soudci vázáni? Co to je, to materiální nebo tvrdé jádro ústavy, kde si to můžu přečíst? Kde si můžu předem udělat představu, co bude ústavní a co ne?
Je to otázka, která souvisí vůbec s tím, co je základem našeho ústavního pořádku. Asi se oba shodneme na tom, že kdyby teoreticky ústavodárce přijal ústavní většinou ústavní zákon, který by opět zakotvil vedoucí úlohu nějaké politické strany, tak prostě to bude v rozporu s těmi nejzákladnějšími zásadami toho, o co se tady snažíme po roce 1989. Teď je samozřejmě otázkou, jak můžete vymezit to, co ještě je v rozporu s těmi nejzákladnějšími zásadami české ústavy. Nějaký obecný katalog není. Třeba v Německu je obdoba článku 9, odstavce 2 trošku konkrétnější a jsou tam poskytnuty příklady toho, co je nezměnitelné. Nemělo by to být dáno jenom názory patnácti ústavních soudců, ale nějakým širším konsenzem. Vaše otázka vlastně míří k tomu, kdo ohlídá hlídače, kterým je Ústavní soud.
* LN Anebo jestli pak nejsem závislý na tom, jaké je vzdělání, ideové zakotvení, osobní preference těch patnácti soudců.
Já vím, ale těch patnáct soudců se tam dostává demokratickou procedurou, oni tam nepřistávají nějakým neprůhledným procesem. Stávají se ústavními soudci na základě pečlivého výběru, který provádí prezident republiky, a na základě toho, že tito ústavní soudci jsou s ohledem na svůj kredit, na svou minulost, na své názory a hodnoty schvalováni Senátem. Tento proces, úplně odlišný od jmenování všech ostatních soudců, legitimuje ústavní soudce k tomu, aby nalézali tyto odpovědi. Pak je tu jejich povinnost odůvodnit to, jak rozhodnou. Uvědomte si, že Ústavní soud tady stojí před neuvěřitelně náročným úkolem. Je kritizován ze všech stran a musí nalézat právo na základě něčeho, co je zobecnitelné, musí srozumitelně a přesvědčivě odůvodnit svoje rozhodnutí, ať bude jakékoli. Všechna důležitá odůvodnění Ústavního soudu jsou čtena a komentována. Ústavní soudci jsou si dobře vědomi toho, že odůvodnění tohoto typu bude předmětem mimořádně velké pozornosti. Pokud tam nebudou sneseny skutečně dobré argumenty, tak se stane terčem kritiky akademické, právnické a konec konců pak i politické. Já nechci říkat, že by ho politici neměli respektovat. To oni musí, alternativou je stav anarchie. Ale povinnost svá rozhodnutí odůvodnit ústavní soudce svazuje. Je nástrojem jejich veřejné kontroly. Není prostě pravda, že dobrý soudce může odůvodnit cokoli. To pak souvisí s tím, co je právo, s rozdílem mezi soudcem a zákonodárcem a s poctivostí soudce, který se snaží nalézt nejlepší odpověď na složité právní otázky. Soudce nemůže říci, takhle se mi to líbí, a pak hledat odůvodnění. On musí neustále zvažovat, zda to, k čemu on míří, je nejlepší interpretací daného právního sporu.
* LN Když Ústavní soud posuzuje třeba zdravotní poplatky nebo nemocenskou, nedochází k tomu, že se do oblasti soudního, právnického posuzování posouvají věci, které by správně měly být předmětem politického rozhodování?
Ale Ústavní soud si ty otázky neosobuje. Všechny politické frakce bez rozdílu snášejí Ústavnímu soudu návrhy na zrušení nějakého zákona a když jim Ústavní soud vyhoví, tak aplaudují a vůbec jim nevadí, že to rozhodnutí má nevyhnutelně též určitý politický aspekt. Ale v situaci, kdy nevyhoví, tak samozřejmě kritizují Ústavní soud, že jeho negativní rozhodnutí má politický aspekt. Uvědomme si, že Ústavní soud nic z toho nemůže iniciovat sám. Kdyby Ústavní soud mohl iniciovat sám svoje vlastní rozhodování, tak by se stal politickým aktérem, a to by bylo nepřípustné. Zdůrazňuji ale, že Ústavní soud je do těch politických bitev v podstatě neustále zatahován. Vezměte si jen případ Lisabonské smlouvy. Soud ve svém nálezu jasně řekl, že do politických otázek evropské integrace se nehodlá plést. Ústavní soud v této kauze svou roli v podstatě omezil zejména na ochranu onoho tvrdého jádra naší ústavy, které bude chráněno i proti eventuálním excesům pokračující evropské integrace. Politici však Ústavní soud opakovaně vtahují do hry, někteří kritizují právě to, že nešel do sporu s ústavní většinou českého parlamentu, která Lisabonskou smlouvu letos schválila. Ústavní soud je v obdobných kauzách v neuvěřitelně složité situaci, kdy musí neustále balancovat, co je ještě rozhodnutí podle práva a kdy se už dostává někam, co patří výlučně politice. Pokud by o všem začal rozhodovat Ústavní soud, tak jsou zbytečné demokratické volby, to je pravda. A proto je potřebná nikoli pouze uvážlivost ústavních soudců, ale také politiků, kteří do politického procesu z nejrůznějších důvodů neustále vtahují Ústavní soud.
* LN Není ta hranice pro podání návrhu k Ústavnímu soudu - 41 poslanců nebo 17 senátorů - tak nízká, že to politiky k tomu, aby z Ústavního soudu dělali třetí komoru parlamentu, příliš láká?
Myslím, že není. Kdybyste dal tu pravomoc iniciovat rozhodnutí většině poslanců, tak to pak nemá smysl, protože většina poslanců je přece ta, která přijala ten eventuálně protiústavní zákon.
***
Zdeněk Kühn
Přednáší na Právnické fakultě Univerzity Karlovy. Od roku 2007 je soudcem Nejvyššího správního soudu. Práva vystudoval na UK a na Michiganské univerzitě, kde zřejmě jako jediný Čech získal americký titul doktora práv. Pravidelně přispívá na blog Jiné právo.
