Je třeba spěchat s finanční ústavou?

DEBATA JANA MACHÁČKA Komentátor Lidových novin Jan Macháček se každý týden ptá českých ekonomů, pedagogů a analytiků, co soudí o aktuálních a žhavých tématech ze světa ekonomiky a financí. objednat zasílání e-mailem

Vláda schválila návrh finanční ústavy, která stanoví hranici, při jejímž překročení bude muset vláda předkládat vyrovnaný či přebytkový rozpočet.

Překročí-li dluh státu 55 procent HDP, bude muset vláda sněmovně předkládat i návrhy vyrovnaných rozpočtů zdravotních pojišťoven. Jedná se o koaliční kompromis, ministr financí Andrej Babiš by si prý dovedl představit i ambicióznější či přísnější návrh.

Vláda bude potřebovat podporu opozice, protože se pro celý fiskální kompakt rozhodla žádat ústavní většinu v parlamentu. Jenže podpora opozice není ani jistá, ani zajištěná, ani předjednaná. Podpoří vládní návrh Miroslav Kalousek, který vypadá jako hlavní mluvčí potenciálně konstruktivní opozice?

K tématu jsem se vyjádřil v pátečním Monitoru Jana Macháčka.

Je podle vás správné, že fiskální ústava má být opravdu součástí Ústavy? Evropská smlouva zvaná fiskální kompakt považuje toto řešení pouze za „preferované“ – musí vláda se smlouvou spěchat do parlamentu, když ji zatím ratifikovat nepotřebuje?

A jsou fiskální brzdy ve světě deflačních hrozeb opravdu to nejdůležitější? Nejde o nástroj z příjemné doby před rokem 2008? Kolik dalších ústavních brzd (hypotéky, reality, bubliny všeho druhu apod.) vlastně ještě potřebujeme? Co všechno lze převést do podoby automatických pravidel?

Jan Novotný, Cass Business School & Richfox Capital

Lepší než tvrdý strop je měkká hranice

Některé dluhy jsou špatné. Na tom se shodneme asi všichni. Například ty velké nebo nepromyšlené. Problém je, že ne každý dluh je špatný. Existuje poměrně konzistentní názor, že státní dluh jako takový špatný není (na konci roku 2013 jsem se tomuto tématu věnoval na stránkách ČESKÉ POZICE v článku Dluh: Strašidlo či skutečná brzda ekonomiky?). Uvědomme si, že vydávání státních dluhopisů plní i určitou společenskou službu, neboť nastavuje cenu peněz pro celou ekonomiku. Službu, kterou využíváme všichni. Mezi státním dluhem a zlem tedy rovnítko udělat nelze.

Ano, je-li státní dluh příliš velký, země se stává zranitelnou, neboť při zhoršení ekonomických podmínek a recesi nemusí být vláda schopná dluh financovat. Můžeme tedy odlišit malý a velký státní dluh. Vedle toho ještě musíme podotknout, že nerozumná investice, byť malá, je také špatná. Vláda se ale rozhodla pro zavedení jednoduchého pravidla pro určení špatného dluhu, takzvaného dluhového stropu s hranicí 55 procent HDP. Pokud dluh hranici překročí, je špatný, pokud je menší, tak špatný není, nehledě na jeho důvod.

Hlavně že je hranice kulatá...

Předně je třeba si položit otázku, kde se vzala hranice 55 procent HDP. Argumenty spíše naznačují tomu, že toto číslo je hlavně kulaté, dost vysoko nad současným zadlužením, a navíc konzervativní ve vztahu k Maastrichtským kritériím. Rozumný podklad, který by tuto hranici nějak odůvodnil, ale chybí.

Vezmeme-li například makroekonomické chování okolních zemí, nelze pozorovat ostrou hranici, která by odlišila výkonnost málo a hodně zadlužených zemí. Je nerozumné se domnívat, že tato hranice bude stejná pro všechny země, neboť i v korporátním sektoru je hodnocení rozumné míry zadlužení, vyjádřené například podílem dluhu k vlastnímu jmění, závislé na sektoru. Na druhou stranu by tato hranice neměla být od sebe příliš odlišná. V makroekonomické literatuře existují i názory, že dokonce žádný takový vztah mezi výkonností a vysokým dluhem není, odhlédneme-li od rizika defaultu při příliš velkém dluhu v násobcích HDP.

Hranice 55 procent HDP tak plave ve vzduchu, což ale není samo o sobě úplně špatné. Pokud si tedy vláda nebyla jista rizikovostí státního dluhu a stavěla na intuici, že příliš vysoký dluh je špatný, pak nastavení konzervativní, na modelu nezávislé hranice je možná ještě lepší než aplikovat špatný model postavený na poznatcích z předkeynesovského období.

Položme si tedy druhou otázku: Je současné uspořádání konzervativní brzdou před problémy způsobenými státními dluhy? Bohužel není.

Až přijde recese

V současném uspořádání se ale dostáváme do podobné situace, která tíží banky v podobě požadavků na vnitřní kapitál. Problém s dluhovou brzdou typicky nastane, pokud se stát dostane do recese – v tomto období je nejvíce nesmyslné uplatňovat jakékoli restrikce na dluhové financování. Naopak, v době ekonomických problémů vláda potřebuje získat pokud možno co nejvíce kapitálu, aby pomohla obrátit nepříznivý trend. Utažení kreditních kanálů během krize pomohlo amplifikovat její dopad.

Dluhová brzda, má-li nějaká být, musí být především anticyklická, tedy v době ekonomické konjunkce musíte uplatňovat restrikce mnohem více než během krizí. Pokud nastanou problémy, nesmí nás dluhová brzda ještě více zatížit. Zjednodušeně řečeno, v době konjunkce, respektive v růstové fázi ekonomického cyklu budeme požadovat vyrovnaný rozpočet, přičemž v dobách recese či v dobách ekonomického poklesu brzdu uvolníme. A uvolníme ji tím více, čím větší budou problémy. Samozřejmě s příslibem, že ji zase začneme zatahovat, až půjčený kapitál začneme fungovat.

V posledních letech jsme byli v Česku svědky toho, že začít šetřit v době krize není to nejoptimálnější, co můžeme udělat. Navíc – nastavíme-li hranice superkonzervativně, jako v tomto případě, tak nás ignorance s dobrými úmysly může přivést do mnohem větších problémů.

Začátečnická chyba

Současné procyklické nastavení můžeme interpretovat z investičního pohledu i tak, že v době ekonomického poklesu musíme redukovat své investice a vyprodávat. V tomto období je vše nejlevnější – prodáváme s co největší ztrátou. Navíc znehodnotíme investice, které jsme udělali v době, kdy bylo všechno v konjunkci, a tudíž jsme to koupili za co největší cenu. Na obranu vlády bychom měli podotknout, že tento typ chyby dělá spousta začínajících investorů.

Současné nastavení ke všemu úplně ignoruje zadlužení soukromého sektoru, které má evidentně, viz odkaz výše, mnohem hmatatelnější negativní dopad na makroekonomickou situaci než státní dluh. Dluhová brzda, jak je implementovaná dnes, vyvolává spíše otázky, než aby přinesla pocit uklidnění.

Nakonec bych chtěl zdůraznit, že zavádění tvrdých stropů není nejlepší řešení. Mnohem lepší je mít měkkou hranici, kde by existovalo několik pásem, kdy by se brzda začala postupně zavádět. Nejnižší hranice by měla spíše informativní charakter, zatímco ta nejvyšší by už znamenala omezení v řízení státu. Pokud se ale dnešní vláda navíc zhlédla v manažerském pojetí řízení státu, pak v současném návrhu chybí vztah odměny „manažera“ a fungování firmy. Aby pravidlo dluhové brzdy bylo efektivní, musí mít ti, co rozhodují, krk ve hře. Jedině tak docílíme, že brzda bude opravdu fungovat, neboť ti, kdo o zadlužení rozhodují, nebudou chtít zemi zadlužovat.

Pavel Kohout, Partners

Švýcaři to umějí

Zákon o vyrovnaném rozpočtu může fungovat dobře, pokud je součástí ústavy. Funguje to tak ve Švýcarsku a funguje to perfektně. Švýcarsko bylo jednou ze dvou evropských zemí, v nichž recese v roce 2009 výrazně nezhoršila veřejné finance (druhou bylo Švédsko). Mimochodem, švýcarský zákon byl přijat v referendu 85procentní většinou, což ukazuje, jak přímá demokracie dokáže účinně krotit populismus politické třídy.

Český návrh zákona o pravidlech rozpočtové odpovědnosti bohužel není zdaleka tak kvalitní jako švýcarský. V první řadě je absurdně složitý a obsahuje řadu arbitrárně zvolených parametrů bez ekonomického opodstatnění. Proč se dlouhodobá udržitelnost financí začíná řešit až tehdy, kdy výše státního dluhu dosáhne 55 procent HDP? Švýcaři nic takového neznají. U nich je normální, že státní rozpočet je předkládán jako vyrovnaný. Pouze v podmínkách recese může být předložen deficitní rozpočet, ovšem za předpokladu, že v době oživení bude takto vzniklý dluh splacen.

Čertovo kopýtko

Český návrh má ještě jiné čertovo kopýtko. Obsahuje formulaci:

• „Při dosažení výše dluhu nejméně 55 procent nominálního HDP (...) vláda schválí a předloží Poslanecké sněmovně návrh a střednědobý výhled státního rozpočtu a rozpočtů státních fondů, které vedou k dlouhodobě udržitelnému stavu veřejných financí.“

Tuto formulaci lze číst dvěma způsoby. Buď „je třeba šetřit ve výdajích“, což je ten příznivější výklad. Anebo „je třeba v rámci dlouhodobě udržitelného stavu veřejných financí zvýšit daně a vytáhnout z produktivního sektoru, co se jen dá“.

To by byl recept na ekonomickou sebevraždu. Znamenalo by to, že česká ekonomika se navěky stane daňovým peklem, neboť žádná další vláda prakticky nebude smět snížit daňovou zátěž, ledaže by velmi výrazně snížila výdaje – politicky neřešitelný úkol.

Švýcaři tento problém řeší velmi účinně a opět na úrovni federální ústavy. Je to známá věc a mnohokrát se o ní psalo, ale stojí za zopakování. Švýcarská ústava stanovuje maximální federální sazbu daní z příjmu podniků a jednotlivců ve výši 8,5, respektive 11,5 procenta. Na kantonální úrovni existuje ostrá daňová konkurence, opět zaručená ústavou.

(Představme si, jaké by to bylo, kdyby například Karlovarský kraj mohl snížit daně z příjmu za účelem přilákání investorů. Kolik byrokratů řešících dotace na regionální rozvoj by asi přišlo o práci?)

Švýcarsko našlo recept na vyrovnané rozpočty, který přitom umožňuje i anticyklickou hospodářskou politiku. Našlo recept na dlouhodobou udržitelnost veřejných financí i na regionální rozvoj. Tyto recepty jsou tak jednoduché, že je pochopí i školák. A přesto musíme znovu vynalézat kolo. Ještě ke všemu hranaté.

• (Více o švýcarské dluhové brzdě naleznete pod tímto odkazem.)

Petr Strejček, Brno International Business School

Nedomyšlené

Procesy a okolnosti fiskální ústavy mají dvě roviny. První je úroveň národní (státní) a druhou je úroveň nadnárodní – unijní. Oba stupně mají svoji vypovídací schopnost a nevybočují z praxe přejímání jakéhokoli jiného evropského doporučení či normy.

Na národní úrovni se fiskální ústava (evropský požadavek) stává nástrojem k politikaření a rozdílným přístupům vlády a opozice. Současné vládní návrhy počítají například se zadlužením 55 procent vůči HDP a kritici se možná správně domnívají, že se jedná o „buffer“, který může ještě jedno až dvě období současné vládě vydržet. Opozice naopak požaduje nižší limit zadlužení a můžeme společně spekulovat, zda jde o opravdový zájem, nebo o politiku svázání současné administrativy.

Předchozí, ještě vládní návrhy ODS či TOP 09 mohou více napovídat o upřímném zájmu zastavit růst zadlužovaní. Pokud bychom výše uvedené zobecnili, je tato debata v členské zemi (zemích) vedena na základě „vstupů“ z jiné systémové roviny.

Fiskální ústavy, Two-Packy, semestry, eurovaly a podobné nástroje na nadnárodní úrovni také o něčem vypovídají. Tyto postnástroje po zavedení eura jsou nesystematickým hašením požáru, který vznikl po nepřipraveném experimentu se společnou měnou. Dlouhodobý spor mezi ekonomisty a monetaristy, který předcházel zavádění měnové unie, vyznívá s odstupem času pro „ekonomistické“ argumenty. Argumenty, které jsou opřeny o teorii OCA (Optimal Currency Area) pana Roberta Mundella. Zásady OCA jsou jednoznačné a jedna po druhé jsou de facto postupně v eurozóně zaváděny, ale dle mého názoru opět polovičatě a nedůsledně.

Kam kráčí EU?

Největší problém spatřuji ve stálém rozporu mezi evropským federalismem a intergovernmentalismem (dvě roviny), a to nejen v oblasti společné měny. Jedná se o zásadní systémový problém EU, který musí být řešen primárně.

Politické a byrokratické špičky unie dosud ani náznakem nepředstavily model politického uspořádání, ke kterému půl miliardy občanů EU kráčí. V případě, kdy nemáme představu o konečné podobě a pravidlech evropského „státu“ (se společnou měnou), vidím spor o fiskální ústavu více za systémovou závadu než za téma politiky v Česku.

Nejednoznačné a polovičaté normy EU (energetické, měnové, imigrační…) mohou být (jsou) v členských státech na jedné straně interpretovány v několika „ideologických“ variantách, a stejně tak se stávají vhodnou „schovkou“ pro politický alibismus.

Edvard Outrata, státní úředník ve výslužbě

Útěk od odpovědnosti k automatismům nepomůže

Evropská unie se snaží problémy s těžkopádností a ovlivnitelností svých rozhodovacích procesů řešit zaváděním automatismů. Tam, kde se dosud rozhodnutí dělala odpovědnými politiky nebo úředníky nad statistikami, má rozhodnutí automaticky vykonat statistika sama na základě předem pro všechny případy schválenými pravidly. Tento trend, který v západní civilizaci začal v polovině 20. století indexací některých příjmů, nabyl dříve netušených rozměrů v EU zhruba od Maastrichtu v 90. letech a zrychluje se od vypuknutí finanční krize koncem minulého desetiletí. Představa finanční ústavy jako dluhové brzdy (a jiné části fiskálního kompaktu) je dalším významným krokem v tomto směru.

Jde o pochybný proces. Naprogramovaný automatismus nemůže přihlížet ke zvláštnostem každé situace, takže se velice brzy ukáže, že automatické řešení v řadě případů nevyhovuje a dosahuje svého opaku. Navíc se lidé rychle naučí pravidlo obcházet. Detaily historie zavádění eura v různých zemích dávají mnoho příkladů. Představa, že zpřísněním pravidel a zaváděním více detailů se problémy odstraní, je naivní. K dovršení všeho takový přístup zničí kvalitu statistik, na nichž je postaven, podle Goodhartova zákona. Ten praví, že statistika, která se stane kontrolním ukazatelem, přestává být dobrou statistikou.

Nadějný je přístup předsedy Evropské komise Jeana-Clauda Junckera, který nedávno řekl, že řešení problémů v rozhodovacím procesu EU je nutno hledat v zesílení institucí, nikoli zavádění pravidel. Útěk od odpovědnosti politiků k důmyslným automatismům nepomůže, nýbrž politici musejí pracovat v institucionálním systému, který dovolí (a popřípadě nutí) k odpovědnému rozhodování nad statistikami (nikoli prostřednictvím statistik). Dotvořit tento institucionální systém v EU je náš naléhavý úkol, nikoli vymýšlení brzd.

Chování hodné Orbána

Česká republika by měla podpořit tento nový přístup a nesnažit se dělat více po linii zavádění automatismů, včetně finanční ústavy, než je naprosto nutné. Bohužel, naše minulé zmatky a extempore našemu hlasu v Evropě asi příliš významu nedávají. Proto z taktických důvodů udělejme, co máme, popřípadě co může přispět k zesílení našeho hlasu. Přestaňme si však hrát na premianta (to nám už stejně nikdo nevěří, ani v Evropě ani doma).

Takže zůstaňme v mezích požadavků EU (například 60, a nikoli 55 procent, atd.) a nespěchejme – a v žádném případě to neschvalujme jako součást Ústavy, do které to logikou vůbec nepatří. Schvalovat svou přirozeností obyčejné zákony jako ústavní, aby se s nimi nedalo hýbat, až se promění politické složení parlamentu, je chování hodné Orbána, nikoli naší koaliční vlády.

Zdeněk Kudrna, University of Vienna

Účetní pravidla do Ústavy nepatří

Představa, že ekonomiku lze stabilizovat pomocí jednoduchých pravidel, je prokazatelně překonaná. Přesvědčili se o tom keynesiánci s hydro-mechanickými modely, Friedmanovi monetaristé se zafixovaným růstem peněžní zásoby i EU s různými inkarnacemi paktu stability a růstu. Ekonomika je proměnlivá a nepředvídatelná, takže i pravidla jejího ovlivňování musejí být přiměřeně flexibilní a spoléhat na inteligentní rozhodování podnikatelů, politiků a centrálních bankéřů.

Tvrdá pravidla jako dluhový strop mají smysl, pouze pokud kolem nich vznikne kvalitní infrastruktura pro dlouhodobé ekonomické rozhodování. Ta vyžaduje nejen fungující instituce, jako je centrální banka či ministerstva, ale i stabilní politické strany s ekonomickým programem či analyticky schopné a pragmatické odbory a podnikatelské svazy.

S takovou infrastrukturou lze cílovat dlouhodobé makroekonomické veličiny a zároveň udržet politický a sociální konsenzus, který je nezbytný pro realizaci nepopulárních opatření. Avšak bez ní budou tvrdá pravidla dodržována jen náhodou, neboť reformy budou realizovatelné až pod drtivým tlakem okolností jako dnes v Řecku, nikoli s rozumným předstihem jako před deseti lety v Německu.

Změna bez demokratické kontroly

Vytvoření Národní rozpočtové rady, větší transparentnost a provázaní prognóz, stejně jako role územních samospráv a zdravotních pojišťoven může být krokem k lepší makroekonomické koordinaci. Ovšem to, že vytvoření solidní rozhodovací infrastruktury nebude jednoduché, naznačuje již připomínkové řízení k vládnímu návrhu, kde víceméně každé ministerstvo souhlasí, jen pokud se brzda nebude týkat rozpočtu, který spravuje. Odbory a obce návrh odmítají a podnikatelské svazy zásadně nesouhlasí se zahrnutím zdravotních pojišťoven a poukazují na fakt, že nastavení parametrů omezuje pouze budoucí vlády, avšak nikoli současnou koalici.

Je celkem jedno, jestli bude rozpočtová odpovědnost ukotvena v Ústavě či jen v zákoně. Bez příslušné politicko-ekonomické infrastruktury zůstane jen dalším neúspěšným pokusem o stabilizaci ekonomiky pomocí právních omezení. Nicméně pokud nechceme dát matfyzákům v Eurostatu a na Českém statistickém úřadě právo měnit Ústavu, pak by měla dluhová brzda zůstat v zákoně.

Hrubý domácí produkt totiž není přírodovědnou veličinou, kterou lze exaktně měřit. Jeho definice se vyvíjí s tím, jak se ekonomové, účetní a statistici snaží zahrnout veškerou aktivitu. Nedávná změna například zahrnula do HDP odhady výkonu šedé ekonomiky, které nijak exaktně měřit nelze. Pokud se statistici seknou nebo vylepší definici, pak se může zásadně změnit jmenovatel pro výpočet poměru dluhu k HDP. Ústavně definovaných 55 procent může znamenat něco úplně jiného než dnes, což znamená de facto ústavní změnu bez demokratické kontroly.

Ivan Pilip, ekonom

Žádná pravidla o limitech zadlužení problémy nevyřeší

Hlavní smysl přijetí fiskálního paktu nespočívá v detailních pravidlech, co má stát dělat v případě nadměrného zvýšení svého dluhu. Podstatnější je to, že je součástí posunu k větší koordinaci fiskální politiky na úrovni EU a v případě České republiky tím také skončí podivná situace, kdy byla Česká republika spolu s Británií jedinou zemí, které se k přijetí této smlouvy nepřihlásily. Z tohoto pohledu je přijetí fiskálního paktu pozitivním signálem; v mnoha dalších ohledech je ale nutné ho hodnotit velmi opatrně.

V zajetí dobové mantry

Podstatný problém souvisí s celkovou filozofií samotného principu fiskálního paktu, která se snaží kompenzovat neexistenci společné rozpočtové politiky na úrovni EU vytvořením složitých administrativních pravidel – Evropský semestr, Two-Pack, Six-Pack, a v budoucnu určitě ještě řada dalších. Všechny tyto normy a předpisy mají samy o sobě rozumný cíl, tedy zabránit tomu, aby rozpočtová politika některých států zejména v eurozóně ohrožovala celkovou rovnováhu v rámci EU. Zároveň ale tato pravidla nemohou společnou rozpočtovou politiku nahradit. Bez existence nějaké formy společného rozpočtu (s fiskální rolí, nikoli na úrovni jednoho procenta HDP, jako je tomu nyní) však bude riziko vnitřních nerovnováh v rámci eurozóny nadále silné, protože rozdíly mezi jednotlivými oblastmi – ať už trvalé, nebo jen cyklické – takřka jistě nezmizí.

Dalším problémem je určitý konstruktivismus přijímaných řešení. Jak upozorňuje Edvard Outrata, vědomé rozhodování v rámci fungujících institucí by nyní měly stále více nahrazovat automatismy, které mají zareagovat na jakoukoli situaci a těm složitým předejít. Otázkou ovšem je, zda lze předjímat všechny varianty, ke kterým bude v budoucnu docházet, a jestli přílišná omezení nezkomplikují rychlou reakci například v případě neočekávané krize. Návrh českého zákona sice definuje situace, kdy se platnost různých opatření pozastavuje, ale přesto je možné očekávat, že vývoj ekonomiky přinese momenty vyžadující ještě pružnější řešení.

Tento přístup ale bohužel dobře zapadá do dobové mantry o tom, že politici v zásadě rozhodují skoro všechno špatně, zatímco technokraté (nebo alespoň „nepolitici“, ať už to znamená cokoli) takřka z definice dobře. V naprosté většině rozhodování o hospodářské politice však žádné technokraticky správné řešení neexistuje – každé má pro nějaké skupiny obyvatel dopady lepší a pro jiné horší (nebo alespoň méně dobré). Technokraté by tedy měli být součástí rozhodování a přípravy podkladů, ale svěřit vše přesným pravidlům a neutrální byrokracii může být velmi ošidné a spíš dále snižovat důvěru obyvatel ve stát, což se v posledních letech také stalo varovným jevem.

Z výše uvedeného vyplývá několik závěrů:

• Přijetí fiskálního paktu je dobré především signálně jako návrat do evropské diskuse o hospodářské politice. Nyní by se jí Česká republika měla dále aktivně zúčastňovat.
• Fiskální pakt a další navazující pravidla by měla být jen jednou z fází vytváření společné fiskální politiky v rámci EU. Bez ní bude konstrukce jednotného trhu a zejména eura stále velmi ohrožena.
• Dávat takováto pravidla do Ústavy je chybné a lze to učinit pouze jako daň za celkovou politickou dohodu na přijetí celého balíku norem.
• Bylo by velkou chybou očekávat, že přijetí zákona jaksi automaticky zabrání problémům deficitních rozpočtů a dluhů státu. Domácí úkol vlád zůstane úplně stejný, tedy provádět takovou hospodářskou politiku, aby se deficity snižovaly. V tomto smyslu žádná pravidla o limitech zadlužení problémy nevyřeší.

Helena Horská, hlavní ekonomka Raiffeisenbank

Schválená brzda nehodě nezabrání

Než by reflektoval „best practice“ a empirické studie identifikující úspěšná fiskální pravidla, je návrh vlády na dluhovou brzdu spíše nastaven tak, aby vládě nepřekážel – alespoň ne v nejbližších letech. Vláda moc dobře ví, že dluhová brzda na 55 procentech hrubého domácího produktu ji nijak neomezuje a v žádném případě nenutí k rozpočtové zodpovědnosti. Dluhová brzda jen určuje, kde je pomyslná zeď, do které bychom neměli narazit (pokud se ekonomika nepropadne do vážné recese).

Zákon o fiskální odpovědnosti neřeší to, co by mu dle názvu slušelo: odpovědnost – tedy jak by se měla vláda chovat, když se k oné zdi začne nebezpečně blížit. Zahráváme si tu s morálním hazardem – vláda může pěkně „zatopit“ svým následovnicím plně pod heslem „po nás potopa“. Maastrichtskými kritérii povolovaný maximální schodek veřejného rozpočtu ve výši tří procent HDP není dostatečně silnou brzdou. Bude mít Národní rozpočtová rada, jejíž vedení bude volené poslanci, dostatečnou kredibilitu a váhu, aby mohla usměrňovat rozpočtovou politiku vlády? Nemělo se pravidlo pro vládní dluh doplnit i pravidlem pro rozpočet tak, aby se zohlednila aktuální hospodářská situace země?

Dynamika se neřeší

Ze zahraničních zkušeností s fiskálními pravidly vyplývá, že fiskální pravidla pro vládní rozpočty kombinovaná s výdajovou brzdou jsou účinnější než jiná. Každé pravidlo by mělo být snadno kontrolovatelné, vymahatelné, srozumitelné a dostatečně flexibilní ve vztahu k hospodářskému cyklu. Historické zkušenosti také říkají, že nejde ani tak o výši vládního dluhu jako o její změnu (dynamiku). Co z toho schválená fiskální brzda splňuje?

Začněme odzadu: dynamiku dluhu neřeší, zohledňuje jen pokles ekonomiky, a nikoli její neočekávané zrychlení, nepřináší žádná pravidla pro výdaje (předložení slohových cvičení na téma střednědobého výhledu státního rozpočtu nepovažuji za pravidlo). Jednoduchost tentokrát zvítězila. Česká vláda se přitom mohla inspirovat v Polsku – to přijalo už před několika lety propracované fiskální pravidlo včetně výdajového.

Ve světě existují také pravidla pro využití neočekávaných příjmů nebo finančních rezerv na horší časy (tzv. rainy day funds). Ta přikazují vládě, aby nečekané příjmy či rezervy využívala na postupnou redukci dluhu, a ne na vylepšení rozpočtu. Tato pravidla skvěle fungují při nečekaně příznivém vývoji, kdy ekonomika generuje vyšší příjmy a ulevuje státní pokladně. Že to jde, dokazuje i loňský pokles státního dluhu České republiky o zhruba 20 miliard korun. Ale šlo by to ještě lépe, kdyby se chtělo – anebo muselo kvůli pravidlu.

• Na závěr mi dovolte malé připodobnění:

Zodpovědný řidič preventivně zpomalí, když cítí, že by mohlo hrozit nebezpečí, a začne šlapat na brzdu ještě dříve, než dojde ke srážce. A je-li to možné, preventivně udržuje dostatečně bezpečnou vzdálenost od překážky. A nedělá to proto, že tam zrovna stojí policista s radarem.

A tak by se měl chovat i zodpovědný hospodář: omezovat se ve výdajích dříve, než narazí na nějakou hranici (55 procent HDP). A v případě lepšího než očekávaného vývoje splácet staré dluhy přebytečnými příjmy. Žádné projídání.

Jaroslav Borovička, New York University

Raději kontrola průběžného hospodaření

Rozpočtová disciplína je bezesporu dobrá věc. Když se však politikům nebude chtít ji dodržovat, dluhové brzdy toho moc nezmůžou.

V průběhu 20. století, po neblahých zkušenostech s inflací vyvolanou monetizací dluhů, jsme dospěli k závěru, že je vhodné vložit měnovou politiku do rukou odborníků v nezávislých centrálních bankách. Jedním z důvodů, proč toto řešení funguje, je skutečnost, že kontrola úrokových měr a množství peněz v ekonomice má vesměs makroekonomický charakter – dokáže sice přerozdělovat bohatství, ale nedá se dost dobře cílovat na vybrané skupiny voličů, kterým je potřeba se zavděčit.

(Mimochodem, jedním z potenciálně neblahých dopadů aktivnější makrofinanční regulace, kterou mají centrální banky nově rovněž provozovat, je právě její cílenost, která může centrální banky zavléci do politických sporů.)

Optimální řešení neexistuje

S fiskální politikou je to poněkud jiné – její bytostnou podstatou je přerozdělování, a tudíž nutně i politický a demokratický proces rozhodování o příjmech a výdajích, který nemá (a nemůže mít) jednoznačné optimální řešení. A je to proces tak komplexní, že prakticky jakýkoliv soubor „tvrdých“ pravidel půjde obejít.

O tom nás ostatně přesvědčuje i ministr financí Andrej Babiš, který hned po nástupu do funkce tvrdě zaútočil na ČNB ve snaze vysát její účetní rezervy a který rád mluví o tom, jak nezvyšuje zadlužení, když hradí schodky státního rozpočtu utrácením likvidních rezerv státu. Takové účetní manipulace ukazují, jak se vláda může efektivně vyhnout navyšování účetního dluhu například prodejem státních aktiv nebo reklasifikací závazků na jiné než dluhové instrumenty.

Je rovněž důležité zdůraznit, že žádná jednoznačná optimální hranice výše dluhu neexistuje. Ekonomika, která nutně potřebuje vládní investice do vzdělávání nebo infrastruktury, se může optimálně více zadlužit s tím, že dluh bude splacen z vyšších budoucích daňových výnosů. Naproti tomu Norsko, které má dnes obrovské příjmy z těžby ropy, optimálně akumuluje investiční fond (a tedy negativní dluh), ze kterého může čerpat v budoucnu, až tyto příjmy dojdou.

Když hranice, tak v několika pásmech

Mnohem důležitější než nějaká tvrdá hranice na úrovni 55 procent HDP je tedy kontrola běžného hospodaření státu. Mnohem efektivnějším způsobem, jak zajistit kontrolu nad hospodařením, by bylo povinné a na vládě nezávislé hodnocení dlouhodobých fiskálních dopadů každého zákona, tak jak to dělá americký Congressional Budget Office – a to takové, které by se skutečně dostalo na veřejnost, aby existovala veřejná diskuse týkající se směřování fiskální politiky. O tom se sice už dlouho mluví (jednou z forem by bylo například hodnocení Národní rozpočtovou radou), ale vládě se do něčeho takového evidentně nechce.

Pokud však už máme stanovovat hranice pro výši dluhu, mělo by se jednat spíše o několik odstupňovaných pásem, ve kterých by se postupně přitvrzovala pravidla tak, aby existoval včasný a dlouhodobý tlak na vládu, aby veřejné finance stabilizovala. Jinak hrozí, že se vláda bude chovat bezstarostně až do okamžiku, kdy dluh na konci jejího volebního období dosáhne 54,9 procenta – a poté přijdou na řadu drastická a potenciálně velmi nákladná opatření, jak se pod touto hranicí udržet i v dalších letech.

Lubor Lacina, Mendelovo evropské centrum

Fiskální pravidla? Pouze jednoduchý a užitečný indikátor

Na otázku odpovídám jednoznačně: ano. Vždy je dobré mít jednoduché pravidlo nejen pro politické strany, ale především pro občany. Strop veřejného zadlužení stanovený podobným způsobem je snadno interpretovatelný i pro neekonomicky vzdělané voliče. Je také jednoduchou signální výstrahou pro média, která by se měla pravidelně ptát, co dělají vlády i opozice (možná budoucí vládnoucí koalice) pro stabilizaci veřejných rozpočtů a dluhu.

Na druhou stranu by nemělo být zavedení dluhové brzdy bráno jako automatický mechanismus vedoucí ke kontrole růstu zadlužení. Jak je již konstatováno v položené otázce, naplnění požadavku není automatické. Vlastní realizace bude vyžadovat citlivé zásahy do fungování veřejných rozpočtů ve formě zvyšování daní (příjmů) nebo snižování veřejných výdajů.

Reforma důchodů a zdravotního systému

Již několik let v řadě jsou zdrojem deficitního rozpočtu především dvě položky: výdaje na důchody a zdravotní systém. Otázkou tedy je, zda budou politické strany po schválení fiskálního pravidla stanovujícího maximální strop zadlužení schopny začít i opravdovou debatu o reformě penzijních a zdravotních systémů? Bez reformy obou systému, velmi citlivých pro voliče, nebude možné veřejné rozpočty dlouhodobě stabilizovat. Druhou možností v případě přiblížení se zvolené hranici dluhu je totiž jen zvýšení daní, rozhodnutí ještě více politicky citlivé.

Kriticky může ekonom přistoupit i k vlastnímu stanovení hranice 55 procent HDP. Proč právě zadlužení v této výši je považováno za kritické? Fiskální aritmetika, na které jsou fiskální pravidla zavedená, je zrádná. Již samotný výběr hodnoty dluhu k HDP je diskutovatelný. Existují země, které dokážou financovat svou dluhovou službu i při mnohem vyšších mírách zadlužení při „rozumné“ úrokové sazbě (Japonsko, USA, Německo), na druhé straně jsou země, které byly vystaveny spekulativním tlakům a hrozbě neschopnosti dluh splácet i při nižších úrovních zadlužení.

Problémem je i vlastní konstrukce ukazatele. Jak ukazuje příklad Řecka, vláda se může snažit stabilizovat dluh (čitatel), ale pokud dochází k poklesu HDP (jmenovatele), tak se celkový poměr i přes prováděné reformy zhoršuje. Stejný problém nastává, pokud je růst HDP z jakýchkoliv důvodů pomalejší, než se předpokládalo v minulosti. Úroveň udržitelného dluhu se výrazně snižuje oproti předpokladům.

Jaké je tedy doporučení? Fiskální pravidla jsou jednoduchým a užitečným indikátorem jak pro politiky, tak pro média i pro voliče. Musí být ale v okamžiku schválení doplněny ochotou politických stran přistoupit k reformám penzijních, důchodových a daňových systémů. Při schvalování by mělo být jasně sděleno, že jejich dosažení není automatické a vyžaduje reformu především na straně veřejných výdajů. Nižší podíl přerozdělování a případně nižší daně pak mohou být zdrojem budoucího ekonomického růstu, který sám o sobě stabilizuje, nebo dokonce snižuje míru zadlužení.

Dušan Tříska, Národohospodářská fakulta VŠE

A co zrušit mandatorní výdaje?

Jistě jsme nezapomněli, že požadavek na ústavní většinu byl v případě státního dluhu poprvé navržen v devadesátých letech Václavem Klausem. Výsměch, kterého se mu tenkrát dostalo, byl zcela v linii reakcí na další návrhy z té doby.

Každopádně dnes již navrhuji poněkud pružnější řešení: s růstem deficitu státního rozpočtu by měla (nelineárně) růst i kvalifikovaná většina poslanců, která takový deficit musí schválit. Pro ilustraci: 100miliardový deficit by vyžadoval 60procentní parlamentní většinu, 150miliardový 78procentní většinu atd. Do důsledku řečeno, opět pouze pro ilustraci, přijat by mohl být i nekonečně velký deficit, pokud by s ním v tajné volbě a výslovně souhlasil jeden každý z dvou set poslanců našeho Parlamentu.

Přidáme-li korunu sem, ubude jinde...

Vážnějším důvodem mé skepse vůči vládním návrhům je nicméně to, že skutečným, a tedy jedině efektivním zásahem do rozpočtových pravidel by bylo zrušení dnešní mandatorní povahy významné části státních (veřejných) výdajů, zhruba tak, jak je blíže argumentováno v publikaci

Česká republika na rozcestí

(Fragment, Praha 2013). Tento návrh říká, že o každém výdaji by měl Parlament rozhodovat pro každý rozpočtový rok zvlášť – obdobně jako se dnes každý rok znovu stanovuje, jak velké prostředky budou přiděleny policii, základním školám a podobně.

Pouze pak bychom totiž všichni jasně a zřetelně pochopili, že – nezávisle na tom, zda a jak roste HDP – každá koruna, kterou dáme například důchodcům, je utracena na úkor sirotků, případě jejich bezpečnosti před patologicky agresivními pedofily.

Zbývá dodat, že pokud bychom akceptovali, že zrušení mandatorních výdajů dává smysl, museli bychom se vážně zamyslet i nad tím, zda v tomto případě opět nejde o návrh, který by – jako nutnou podmínku své případné realizace – vyžadoval vystoupení České republiky z Evropské unie.

Zuzana Šmídová, ekonomka OECD

Evergreen českých ekonomických debat

Nemyslím si, že nedávná finanční krize něco významného změnila na problému krátkozrakosti politiků, chcete-li vlád, naspořit rezervu v dobrých časech, aby ji mohli využít v obdobích recese. Zároveň nesouhlasím s argumentací, že tohle děláme kvůli Evropské unii.

Otázka fiskální politiky, její dlouhodobá udržitelnost a (ne)transparentnost či vytvoření dostatečného manévrovacího prostoru pro stabilizační roli patří k evergreenům českých ekonomických debat. Bohužel až příliš často zůstává jen u diskusí a návrhů. Již před pěti lety jsem psala příspěvek adresovaný tehdejší nové vládě o tom, jak by naší zemi prospěla fiskální rada, neb fiskální zodpovědnost patřila do oficiální rétoriky premiéra i ministra financí. Vzhledem k tomu, jak dlouho se toto téma diskutuje, vládní návrh vítám, jakkoliv je dle některých mých kolegů málo ambiciózní, komplikovaný či nejasně formulovaný.

Nic totiž nebrání příštím vládám předkládat cyklicky vyrovnané rozpočty, i když se budou veřejné finance nacházet dostatečně daleko od této dluhové hranice. Fiskální rada může iniciovat veřejnou debatu o adekvátní výši dluhové hranice vhodné pro českou ekonomiku, v extrémních případech či změně fundamentů ekonomiky může také navrhnout revizi, či pozastavení neflexibilních pravidel, bude-li to ekonomika nezbytně vyžadovat.

Doufám tedy, že vládní návrh Parlamentem tentokrát projde, část dnešní opozice tvoří právě ta fiskálně uvědomělá minulá vláda. Zároveň věřím, že tuto dluhovou hranici nepřijmou současní a budoucí zákonodárci jako cíl, ale jakýsi mantinel, od kterého je důležité se držet dále, a že se podaří najmenovat hned napoprvé důstojnou a odbornou fiskální radu, která bude kultivovat povědomí o důležitosti zdravých a dobře fungujících veřejných financích napříč politickým spektrem i mezi voliči.