Na Pražském hradě zavlála 3. dubna vlajka Evropské unie a prezident Miloš Zeman ratifikoval takzvaný záchranný fond neboli euroval. Odpůrci evropského superstátu, kteří mu ve druhém kole prezidentské volby dali hlas coby menšímu „eurohujerovi“, než byl jeho protikandidát Karel Schwarzenberg, možná ještě budou litovat, že Zeman ve svém deklarovaném eurofederalismu není konzistentnější.
Do druhého kola prezidentského klání postoupili dva stoupenci evropské integrace, a proto se EU alespoň navenek nejevila jako nosné téma voleb. Řada předních českých euroskeptiků však vyjádřila přímou, či nepřímou podporu Miloši Zemanovi, ač se otevřeně hlásí k eurofederalismu. Možná cynicky předpokládali, že až bude třeba vyjádřit jasný postoj, zaujme populisticky vděčnější roli strážce národní suverenity. Paradoxní ovšem je, že k určitému typu eurofederalismu by euroskeptici mohli mít teoreticky blíž než k některým Zemanovým evropským vizím.
V čem je podle Zemana rozdíl mezi bezbřehým eurohujerstvím a zásadovým eurofederalismem? „V tom, že nebudete mechanicky schvalovat a nadšeně tleskat všem nápadům bruselských euroúředníků,“ nechal se Zeman ještě jako kandidát slyšet v rozhovoru pro think tank Evropské hodnoty. „Máme desítky nesmyslných předpisů bruselské byrokracie, které nejsou projevem eurofederalismu, ale super-státu, proti kterému jsem vždy vystupoval,“ upozornil Zeman server Parlamentní listy.
Páté přes deváté
Jindy však Zeman dává tušit, že mu rozpor mezi cíli eurofederalismu a superstátu občas uniká. „Já jsem vždy zastával názor, že EU potřebuje společnou zahraniční a obrannou politiku a samozřejmě také společnou fiskální politiku včetně postupné harmonizace daňové soustavy,“ prohlásil Zeman na tiskové konferenci s předsedou Evropské komise José Manuelem Barrosem po vztyčení vlajky EU na Pražském hradě.
Jak by Miloš Zeman mohl dostát své tezi, jež dává eurofederalismus do protikladu k superstátu a eurohujerství?Zatímco neexistence společné zahraniční a obranné politiky je jednou z věcí, kvůli nimž EU dosud nesplňuje mezinárodní definici suverénní federace, harmonizace daňové soustavy by v řadě zavedených federací byla považovaná za popření podstaty federalismu. V rámci evropské debaty jsou sice eurofederalisté mnohdy zaměňováni se zastánci centralizace, v „modelových“ federacích, jako jsou USA či Švýcarsko, se však federalismem nyní zaštiťují naopak ochránci práv jednotlivých států, respektive kantonů.
Nehledě na to, že federativní EU je dle rozhlasové stanice Hlas Ruska „stále jen mlhavý sen bruselských politiků, který má menší šanci na zhmotnění než rozpad eurozóny,“ co by prosazení Zemanova eurofederalismu teoreticky obnášelo? A jak by Zeman mohl dostát své tezi, jež dává eurofederalismus do protikladu k superstátu a eurohujerství?
„Česká republika by měla působit směrem k upevnění struktur Evropské unie včetně jednotné evropské hospodářské politiky,“ svěřil se Miloš Zeman serveru Euractiv. Jednotná hospodářská politika by se patrně neobešla bez navýšení rozpočtu EU. Roku 2011 činily výdaje EU pouhé procento unijního HDP, přičemž souhrnné veřejné výdaje členských států EU dosáhly přibližně 49 procent HDP evropské sedmadvacítky.
Pro srovnání: Téhož roku činily výdaje federální vlády Spojených států amerických zhruba 24 procent HDP největší světové ekonomiky, zatímco celkové veřejné výdaje USA včetně výdajů 50 jejich států a místních samospráv představovaly zhruba 41 procent amerického HDP. Rukama washingtonských byrokratů tedy prošly bezmála tři pětiny peněz vybraných od amerických daňových poplatníků.
Na kolik by to přišlo
Jak velké fiskální břemeno by federativní EU představovala, by záleželo na velikosti role, již by členské státy Bruselu přiřklyJak velké fiskální břemeno by federativní EU představovala, by záleželo na velikosti role, již by členské státy Bruselu přiřkly. Zakladatel české pobočky Unie evropských federalistů Daniel Kroupa míní, že by evropský rozpočet nabobtnat nemusel. „Stačilo by zreformovat společnou evropskou zemědělskou politiku a peněz by bylo dost,“ dušuje se Kroupa. U natolik optimistického scénáře se bohužel nelze ubránit dojmu, že jde o přání otcem myšlenky.
K současnému jednomu procentu unijních výdajů by se podle Zemanovy vize mohla zřejmě přičíst minimálně položka za společnou zahraniční a obrannou politiku, kterou by si členské státy EU mohly naopak škrtnout z národních rozpočtů. Souhrnné vojenské výdaje 27 členských států představují 1,6 procenta unijního HDP, přičemž dvě pětiny všech vojenských výdajů v EU jsou společnou zásluhou Francie a Británie. (Česko na obranu vynakládá těsně přes jedno procento HDP.)
Nelze samozřejmě teoreticky vyloučit, že by kontinentální federace zaujala ambicióznější (a nákladnější) zahraniční a obrannou politiku než současná diplomaticky nejednotná sedmadvacítka. „Jsem eurofederalista právě proto, že si přeji, aby měla Evropská unie jak jednotnou zahraniční, tak ale i obrannou politiku,“ svěřil se Miloš Zeman serveru Euractiv. Světová supervelmoc USA vynakládá na obranu přibližně 4,7 procenta amerického HDP, což je asi pětina amerického federálního rozpočtu. Vzhledem k dosavadní diplomatické nejednotě EU však lze předpokládat, že by kompromisní společná obranná politika evropské federace byla o něco méně velkolepá.
Švýcarský fiskální model
Co kdyby společná evropská obranná politika vystačila se sedmi procenty evropského federálního rozpočtu? Takový podíl připadá na obranu z federálního rozpočtu neutrálního Švýcarska. Přitom jde o necelé procento švýcarského HDP. Je to dáno tím, že na celkových švýcarských veřejných výdajích, jež činí zhruba 34 procent švýcarského HDP, se federální výdaje podílejí jen z jedné třetiny. Zbytek připadá na kantony a obecní samosprávu.
Přechod ke švýcarskému fiskálnímu modelu, kde federální rozpočet spolyká něco přes jedenáct procent HDP, by pro členské státy případné eurofederace znamenal zdesetinásobení současné fiskální zátěže EU. I pro Českou republiku by to zřejmě představovalo těžko stravitelné sousto. Loni dosáhl rozdíl mezi českými příjmy a odvody do EU rekordních 73,8 miliardy korun, a čisté příjmy z unijní kasy tudíž činily 1,9 procenta českého HDP.
Pro eurofederalistu Zemana, který zároveň odmítá evropský superstát, se Švýcarsko nabízí jako podnětný zdroj inspiraceKdyby evropský federální rozpočet nezahrnoval žádné další přerozdělování, měly by české odvody do EU při aplikaci „švýcarského modelu“ teoreticky vzrůst na zhruba devět procent HDP. Jednotná evropská hospodářská politika, po níž Zeman volá, by však mohla mít i určité redistribuční prvky, které by faktické daňové odvody chudších členských států do federální pokladny snížily.
Ve srovnání s jinými federacemi každopádně švýcarská ústřední vláda představuje z hlediska členských států (kantonů) relativně minimalistické břemeno. Pro eurofederalistu Zemana, který zároveň odmítá evropský superstát, se proto Švýcarsko nabízí jako podnětný zdroj inspirace.
Za prvé by se mohl přiučit, že federalismus nemusí vést k daňové harmonizaci. Zvláštností švýcarského systému je totiž právě velká míra fiskální autonomie kantonů, jež si samy stanovují sazby daní, jež jim občané odvádějí. Ve Švýcarsku existuje 26 vzájemně si konkurujících daňových režimů a značné rozpětí mezi daňovou zátěží v nízkodaňových kantonech a v těch relativně „vydřidušských“. Nejvyšší sazba pro fyzické osoby se pohybuje od zhruba dvanácti procent v kantonu Zug až po zhruba 32 procent v kantonu Jura.
Dalším prvkem švýcarského modelu, který by měl Zeman zvážit, neboť brání federální vládě přerůst v superstát, je ústavou explicitně stanovený strop federální daně z příjmu. Američtí „federalisté,“ kteří dnes hájí práva států USA proti rozpínavosti Washingtonu, jistě hořce litují, že jejich otce-zakladatele něco takového nenapadlo.
Miniatura EU
Navzdory tomu, že řada švýcarských kantonů je velmi malá, mají ve srovnání i se státy v mnohem větších federacích relativně široké pravomoci. Představa, že by osmimilionová švýcarská federace mohla posloužit jako vzor pro půlmiliardovou EU, je proto méně absurdní, než by se na první pohled mohlo zdát.
V sociopoliticky pestré švýcarské federaci se klade důraz na decentralizační aspekty federalismu, z čehož by si leckteří eurofederalisté mohli vzít příkladŠvýcarsko se roku 1848 přetvořilo z volné aliance (konfederace) suverénních zemí s mnohdy staletou tradicí, s vlastními měnami a kontrolou hranic ve federaci 25 (dnes 26) kantonů. V oficiálně čtyřjazyčné konfederaci je 17 německy mluvících kantonů, čtyři francouzsky a jeden italsky mluvící, tři dvojjazyčné a jeden trojjazyčný. Jazykovými územími navíc vedou dělicí čáry mezi protestantskými a katolickými oblastmi. Mezi kantony jsou též významné ekonomické rozdíly – příjem na obyvatele v nejbohatším kantonu Zug je více než dvojnásobný oproti kantonu Jura.
Neméně významné jsou rozdíly mezi městskými a venkovskými oblastmi. Nejlidnatější kanton Curych má 83krát více obyvatel než nejmenší kanton Appenzell-Innerrhoden, kde se dodnes praktikuje ryzí přímá demokracie. Tamní občané se poslední dubnovou neděli scházejí na appenzellském náměstí, aby si odhlasovali zákony a schválili kantonální vládu. Až do roku 1991, kdy bylo na appenzellských lidových sněmech přiznáno volební právo i ženám, se voličské oprávnění prokazovalo výhradně předložením ceremoniálního meče děděného z otce na syna či armádního bajonetu získaného během povinné vojenské služby (u mužů platí za volební průkaz dodnes).
Ač je Švýcarsko v Evropě proslulé individualismem a izolacionismem, jeho západní, převážně frankofonní část je více proevropská a etatistická. Politické spory proto mnohdy hýbou jednou částí alpské země, ale jinou nikoliv. V sociopoliticky pestré federaci se tudíž instinktivně klade důraz na decentralizační aspekty federalismu, z čehož by si leckteří unáhlení eurofederalisté mohli vzít příklad. Stejně tak ze svědomitého švýcarského předcházení demokratickému deficitu pomocí referend.
Lid až na prvním místě
Ve Švýcarsku se pro ústavní změny musí v referendu vyslovit „dvojí většina“ – většina zúčastněných voličů i většina kantonů, což má být pojistkou kantonální suverenity. Od roku 1874 takto prošlo více než sto dílčích novel švýcarské ústavy (ještě více jich bylo zamítnuto). V EU sice může ratifikaci unijní smlouvy zablokovat i jediný členský stát, ale od referend se pro jistotu upouští, anebo z nich neposední voliči skládají reparáty.
Většinu ústavních návrhů Švýcaři odmítli, což se o parlamentní ratifikaci v rámci EU říci nedá
Budovatelé evropského superstrátu by možná zažívali více bezesných nocí, kdyby se pro unijní smlouvy musela v referendu vyslovit „dvojí většina“ nevyzpytatelných občanů EU, než když jejich návrhy musejí ratifikovat pouze národní parlamenty, kde mohou mít zvolení zástupci lidu vlastní důvody být zadobře s Bruselem.
Prozíraví strážci suverenity členských států EU by proto možná mohli zvážit, zda by neměli větší šanci centralizační unijní smlouvy blokovat v součinnosti s voliči v ostatních členských státech referendy podmíněné federace, než nepoučitelně spoléhat na veto vlastních poslanců, kteří pravidelně ustupují budování superstátu salámovou taktikou. Většinu ústavních návrhů Švýcaři odmítli, což se o ratifikaci unijních smluv v parlamentech členských zemí EU říci nedá.
Zeman si spletl komory
Mnozí ústavněprávní badatelé už dnes analyzují EU jako federální strukturu, i když je společná zahraniční a obranná politika zatím v nedohlednu. Ve dvoukomorových federálních parlamentech bývá smyslem horní komory zastoupení členských států či kantonů, zatímco dolní komora má zastupovat občany obecně.
Evropská rada je v tomto pojetí obecně vnímána jako horní komora, v níž jsou zastoupeny členské státy EU, zatímco Evropský parlament (EP) je tradiční dolní komorou. Posilování EP na úkor Evropské rady je tudíž posilováním centralistických superstátních tendencí na úkor federalismu. Zeman si toho však patrně není vědom. „Jsem pro to, aby byly rozšířeny pravomoci Evropského parlamentu, a aby se tak odstranil dnešní demokratický deficit, který vede k tomu, že občané EU se právem obávají toho, že jejich práva nejsou respektována,“ uvedl Zeman pro Parlamentní listy.
Mnoho nesmyslných bruselských předpisů, které Zeman okázale odmítá coby projevy superstátu, má původ v posilování Evropského parlamentu
Mnoho nesmyslných bruselských předpisů, které Zeman okázale odmítá coby projevy superstátu, má přitom původ právě v posilování Evropského parlamentu. „Zprávy výborů, přijaté plénem, zprávy z vlastní iniciativy nebo popř. písemné deklarace slouží komisi jako spoušť přípravy další legislativy,“ varuje europoslanec a euroskeptik Jan Zahradil (ODS) nejen Zemana před svodem řešit demokratický deficit EU posilováním pravomocí EP.
A dodává: „Europoslanec je zejména médii hodnocen podle toho, kolikrát kde vystoupil, či podle prezence a hlasování na plénu, ale také podle počtu zpravodajství k různým tiskům či autorství zpráv. Tento typ parlamentní statistiky přímo vybízí k aktivismu a jeho výsledkem jsou pak desítky zpráv ke všemu možnému, od nichž se pak odvíjí výroba další legislativy. Navíc to má vždy tu vlastnost, že jde zpravidla o módní a politicky korektní témata (…). To se dobře prosazuje a špatně se tomu oponuje.“
Dalším „strukturální“ příčinou řady nesmyslných bruselských předpisů je možná i nutně rozpínavý charakter Evropské komise, kam každý členský stát vysílá jednoho komisaře. V praxi se tedy jde o 27člennou federální vládu, kde se každému „ministrovi“ musí vymyslet nějaký resort, který pak byrokratickým bujením vykazuje činnost. Švýcarská federální exekutiva je oproti tomu vždy jen sedmičlenná. Mnozí z jejích členů se proto starají o několik agend najednou a na vlastní zbytné zviditelňovací iniciativy nemají čas.
Odpůrci rozpínavého evropského superstátu, k nimž se Zeman hlásí, by tudíž měli zvážit, zda by nebylo prozíravější spolknout národní pýchu a vzdát se nároku na „vlastního“ komisaře, který při nástupu do funkce musí beztak složit slib oddanosti Unii jako celku.
Volba „senátorů“?
Eurofederalista Zeman, který odmítá superstát a nesmyslné bruselské předpisy, by se tudíž měl vyvarovat posilování ostatních evropských institucí na úkor Evropské rady. Ta je společně s německou Spolkovou radou (Bundesrat) mezi „federálními“ horními komorami výjimkou, neboť sestává ze zástupců vlád členských zemí, a nikoli zvolených poslanců či jmenovaných zástupců.
Možná by měl Zeman coby eurofederalista prosazovat, aby členské státy EU i v „horní komoře“ zastupovali zvolení „senátoři“, a nikoli představitelé národních vlád, které mohou mít postranní zájem být spolu zadobře. Ve švýcarské Radě států má každý kanton dva poslance (historické polokantony mají po jednom). Ač poslanci nejsou odpovědní kantonálním vládám, v praxi funguje Rada států jako spolehlivý ochránce decentralizovaného federalismu. Esenci amerického federalismu prý zase obsahuje článek 1 Ústavy USA, jenž stanoví, že v horní komoře Kongresu má každý stát dva senátory bez ohledu na jeho počet obyvatel.
Možná by měl Zeman coby eurofederalista prosazovat, aby členské státy EU i v „horní komoře“ zastupovali zvolení „senátoři“Euroskeptikům, kteří se se obávají, že zvolenou Evropskou radou by byla ohrožena suverenita členských států, lze namítnout, že zatímco ve zhruba 750členném Evropském parlamentu by hlas případného europoslance Václava Klause mohl být snadno přehlušen, v exkluzivnější horní komoře by fakticky nahradil méně neoblomného Petra Nečase.
Rozdílná pojetí
I ve federacích, kde nemají vlády členských států přímé zastoupení v horní komoře, může ústřední vláda konzultovat jejich šéfy. Například konference „prvních ministrů“ – předsedy federální vlády a premiérů všech kanadských provincií – je fakticky nejvyšším politickým fórem v zemi, ačkoli v Ústavě není zmíněn. I ve Švýcarsku se od roku 1993 schází konference kantonálních šéfů vlád.
Absolutním popřením principu federalismu však je, pokud se šéfové vlád členských států EU ocitají v Bruselu „na koberečku,“ což se v průběhu krize eurozóny pozvolna stává pravidlem. Například v USA by bylo nepředstavitelné, aby se americký prezident, respektive některé členské státy, dožadovali sesazení sebevíc nekompetentního guvernéra jiného členského státu, jako se v EU přihodilo premiérům Řecka či Itálie.
Svérázné pojetí federalismu je naopak vlastní Ruské federaci, kde má prezident právo vybírat a odvolávat gubernátory. Rusko je ovšem zemí politických eufemismů – například „liberálně demokratická strana“ xenofobního šovinisty Vladimira Žirinovského.
Nejasná podoba
K jaké podobě eurofederalismu se Zeman vlastně hlásí, nemají jasno ani někteří čeští eurofederalisté. „Spíš je to heslo, pomocí něhož se chce situovat na evropské politické scéně. Není za tím žádná koncepce, a proto se o tom nedá vážně diskutovat,“ míní předseda výboru české pobočky Panevropské unie Rudolf Kučera.
K jaké podobě eurofederalismu se Zeman vlastně hlásí, nemají jasno ani někteří čeští eurofederalisté„Federalistické hnutí je rozmanité, není žádný pevně stanovený model,“ připouští naopak upřímnost Zemanových výroků o kýžené podobě evropské integrace Daniel Kroupa z české pobočky Unie evropských federalistů. Upozorňuje však: „Zemanův eurofederalismus je zatím spíše verbální. Něco jiného by bylo, kdyby se dohodl se Schwarzenbergem a posílil ve vládě proevropskou složku.“
To se však v současné době jeví zhruba stejně pravděpodobné, jako že se Paříž a Londýn vzdají vlastní obranné politiky ve prospěch Bruselu. Odpůrci rozpínavého evropského superstátu, kteří by mu chtěli čelit švýcarskou formou decentralizace, si budou muset nechat zajít chuť.
„Evropská federace je v nejlepším případě hudbou vzdálené budoucnosti. Zemanův eurofederalismus je proto třeba brát se stejnou vážností jako výzvy k útoku na (...) íránská jaderná zařízení,“ míní politolog Bohumil Doležal. A dodává: „Řekl bych, že pan prezident má bližší a docela pragmatické cíle, které se týkají vnitřní politiky, kdy mu blahovolná neutralita EU jistě přijde vhod.“
