Minulé úterý Ústavní soud zamítl stížnost tří stran kvůli obecním volbám v Praze. Okolnostem nálezu se věnují dva odborní pracovníci Ústavního soudu, akademici z Masarykovy univerzity.
Volební bomba, jakou někteří s odkazem na zaručené kuloární informace ohlašovali už týdny předem (často s uváděním přesných počtů hlasů ústavních soudců), nevybuchla. Po této kauze však zůstane v české politice a společnosti tolik zvířeného prachu, jako by se tak stalo.
Kauza pražských voleb odhalila - kromě ukázky, jak lze s pomocí volební geometrie úspěšně měnit politické poměry sil - i problémy české politické kultury. Například to, jak je politika propojena s médii (což není fenomén nikterak nový), ale i s tzv. českou politickou vědou (o čemž se již tolik nehovoří), a jak lze skrze ně činit pokusy o ovlivnění veřejného mínění, případně nezávislého rozhodování soudů.
Otázkou je, pro koho je taková mesaliance politiky a vědy výhodná a zda není nakonec pro českou politickou vědu sebezničující.
Grilování politiků, ale i soudců Je nepochybně dobře, pokud vědci sestupují z olympů vědění a dávají nahlédnout do svých laboratoří sprostému lidu.
Reprezentanti společenských věd nikdy nejsou a nemohou být zcela nezávislými pozorovateli; jde vždy o větší, či menší míru jejich nezávislosti na předmětu zkoumání. Proto by však měli být vždy natolik transparentní, že čtenářům otevřeně přiznají svou náklonnost k některému politickému aktérovi, zvláště jsou-li přímo členy určité politické strany, nebo za ni dokonce kandidují ve volbách. A především platí, že by měli hovořit tehdy, pokud jsou v dané problematice skutečnými odborníky; jinak jejich texty působí spíš jako stranící agitky či jako expertní zvěstování banalit.
Zatímco média často v souvislosti s rozhodováním Ústavního soudu hovoří o „grilování“ politiků ze strany soudců, málo se již hovoří o tom, zda nejsou soudci před vynesením rozhodnutí grilováni politiky skrze média, respektive prostřednictvím názorů (tu více, tu méně závislých) politologů či ústavních právníků, kteří se nevyjadřují pouze k věci, ale jejich texty obsahují skryté, či otevřené výhrůžky týkající se omezení pravomocí soudu či jmenování a nejmenování soudců v případě, že vynesou takové či onaké rozhodnutí.
Přesně takto působily komentáře politologa Petra Sokola, který se v několika posledních číslech časopisu Reflex vyjadřoval k rozhodování Ústavního soudu ve věci pražských komunálních voleb („Česko jako země 15 soudců“, Reflex č. 9/2011 a „Vláda se přestěhovala do Brna“, Reflex č. 12/2011).
Ano, volby se kontrolují...
Bylo by vyhovující rozhodnutí Ústavního soudu skutečně takovou ohlašovanou bombou?
Prohlášení voleb za neplatné je nepochybně bombou pro média jakož i pro volební týmy politických stran. Zdaleka by však nemělo představovat takovou bombu pro ústavní právníky či politology, pokud se zabývají srovnáváním politických a ústavních systémů.
Právně zakotvená možnost kontroly a ochrany voleb, směřující k zajištění volební spravedlnosti, je důležitým znakem a podstatnou náležitostí mezinárodního standardu provádění svobodných a demokratických voleb. Volby nejsou jen nástrojem či prostředkem kontroly vládnoucích ze strany ovládaných, ale i samotný proces voleb musí být rovněž kontrolován.
Taková kontrola musí být ovšem nestranná. Ačkoliv jednou z funkcí volebních komisí je kontrolovat (či lépe: dozorovat) průběh volebního procesu, pro jistotu voličů i kandidujících subjektů je důležité, aby případné právní konflikty, včetně možných pochyb o regulérnosti voleb, řešil s konečnou platností nezávislý orgán soudního typu. Konkrétní rozhodování pak může mít -podle povahy řízení - za následek nejen změny volebních zákonů, ale i změny v již probíhajícím volebním procesu (například ve fázi podávání kandidátních listin či vedení volebních kampaní) a rovněž v jeho výsledcích (například neplatnost voleb, neplatnost hlasovaní).
V mezinárodním srovnání se soudní přezkumy voleb a případné jejich „zneplatňování“ nejeví nikterak neobvyklé a patří k běžné výbavě soudobých demokracií.
... a kdo by se tomu divil?
Vedle celosvětově nejznámějšího přezkumu prezidentských voleb ve Spojených státech amerických v roce 2000 (Bush vs. Gore) nám za příklad může posloužit velmi bohatá „volební“ judikatura Spolkového ústavního soudu. Případně německých zemských ústavních soudů, které nikoliv výjimečně přistupují ke „zneplatňování“ volebních výsledků anebo k derogaci volebních zákonů a v nich zakotvených volebních instrumentů z důvodu jejich protiústavnosti (zejména omezovací 5% klauzule či problematika tzv. převislých mandátů).
Z poslední doby lze zmínit rozhodnutí Zemského ústavního soudu spolkové země Šlesvicko-Holštýnsko z loňského srpna, kdy soud na základě stížností některých volebních stran přezkoumával volby do tamního zemského sněmu. Ačkoliv v obou případech konstatoval protiústavnost několika ustanovení zákona o volbách do zemského sněmu, napadené volby neprohlásil za neplatné. Nicméně v prvém případě zemskému zákonodárci stanovil lhůtu k nápravě, ve druhém případě dokonce zkrátil volební období zvoleného zemského sněmu a stanovil lhůtu pro konání nových voleb.
Je samozřejmé, že taková soudní rozhodnutí vedoucí až ke zneplatnění voleb se často stávají i terčem kritiky odborné veřejnosti. Nicméně tato kritika se v drtivé většině případů týká konkrétní argumentace a konkrétního způsobu přezkumu užitého rozhodujícím soudem. Nezpochybňuje samu podstatu soudního přezkumu voleb či nad šíří pravomocí příslušných „volebních“ i ústavních soudů, neboť ohledně nezbytnosti soudního přezkumu voleb, jakožto jedné z podstatných náležitostí svobodných a demokratických voleb, panuje v právnické i politologické obci obecná shoda. Bohužel totéž nelze konstatovat v českém prostředí.
Zkrátka, soudní přezkumy voleb a politických procesů obecně patří k výdobytkům vývoje liberálních demokracií po druhé světové válce, které reagovaly na zkušenost s nástupem autoritářských a totalitních režimů 20. století. Skrze tyto přezkumy se chrání ústavní principy, které by jinak zůstaly politickými většinami pošlapány. Zejména jde právě o ochranu menšiny, která může být snadno přehlížena.
A co teprve prezidentské volby Volební spory se před českým Ústavním soudem řeší celkem běžně (připomenout lze kauzu současné ústavní soudkyně, tehdy senátorky Dagmar Lastovecké či kauzu někdejšího senátora Nádvorníka).
Ostatně návrhy současné vládní koalice týkající se zavedení přímé volby prezidenta rovněž počítají se soudním přezkumem, dokonce velmi podobným tomu, který se realizuje ve volbách komunálních -o volebních stížnostech by rozhodoval správní soud, Ústavnímu soudu by zůstávala pravomoc tato rozhodnutí přezkoumávat. Mediální šílení kolem možnosti zrušení volby prezidenta po ústavní stížnosti podané kterýmkoliv voličem tvrdícím, že byla porušena jeho práva, bude pak opět na spadnutí.
Nemusí se ostatně jednat toliko o přezkumy voleb, ale též jiné typy hlasování - například si dnes již málokdo vzpomene, že Ústavnímu soudu byla před vstupem do EU svěřena pravomoc přezkoumat referendum o vstupu. Těm, kteří v současné kauze brojili proti svévolným zásahům Ústavního soudu do komunální politiky, by tehdy možná nebylo proti mysli, pokud by Ústavní soud kladný výsledek referenda zneplatnil a projevenou vůli lidu poslal, lidově řečeno, k šípku.
Rozhodování Ústavního soudu o komunálních volbách také není nikterak neobvyklé. V mediální hysterii, která se kolem komunálních voleb v Praze strhla, se však vytvořila řada nepřesností a mýtů. Když Štrasburk kárá Bosnu Především by Ústavní soud nikdy nemohl sám volby zrušit, respektive prohlásit za neplatné, neboť v řízení o ústavní stížnosti bylo napadeno jen rozhodnutí Městského soudu v Praze. Ústavní soud by mohl zrušit jeho rozhodnutí, to by však nezbytně nemuselo znamenat zneplatnění voleb (důvodem zrušení by mohla být i skutečnost, že soud nerespektoval procesní práva účastníků, například neprovedl některé z navržených důkazů).
Politolog Petr Sokol se v jednom ze svých článků podivoval nad tím, jak by se Ústavní soud vůbec mohl komunálním volbám věnovat, když nejsou ústavou upraveny. Představa, že pravomoci Ústavního soudu jsou „nalinkovány“ na základě toho, zda k danému problému existuje výslovná ústavní norma, je přinejmenším velmi laická a s ohledem na praxi SRN (nebo i dalších našich sousedů - Slovenska a Rakouska) dosti ojedinělá. Na volby nelze nahlížet pouze jako na jednu z technik ustanovování do volených funkcí, ale je třeba považovat je za jeden ze základních, ústavně garantovaných principů demokracie a chránit je.
Ústavní soudy tak (až na výjimky) nevystupují jako „volební“ soudy, přezkoumávající volby v jejich organizačně-technickém smyslu, ale jejich role spočívá právě v garanci ústavních (volebních) principů a v poskytování ochrany lidskoprávnímu aspektu voleb, neboť jejich prostřednictvím se uskutečňuje řada základních práv a svobod, zejména politických. Vedle již zmíněné ochrany menšiny podle článku 6 Ústavy ČR je relevantní též článek 21 Listiny základních práv a svobod (volební práva).
Pravidla volebního klání, jako součást mezinárodního standardu, jsou upravena i v článku 3 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Takže světe div se - národními volbami se nezřídka zabýval též Evropský soud pro lidská práva.
Zmínit lze například případ Matthiew Mohin a Clerfayt vs. Belgie, kdy se soud poprvé vyjádřil k dosahu úmluvy do volebních procesů, či případ Bompard vs. Francie, v němž posuzoval mimo jiné otázku velikosti volebních obvodů (stížnost nakonec označil za nepřijatelnou). V mediálně známější kauze Matthews vs. Spojené království se pak Evropský soud pro lidská práva vyslovil například k aktivnímu volebnímu právu obyvatel Gibraltaru ve volbách do Evropského parlamentu. V novější kauze Sejdic a Finci vs. Bosna a Hercegovina dokonce neváhal označit ústavní úpravu vyhrazených mandátů v horní komoře parlamentu Bosny a Hercegoviny pouze pro Chorvaty, Bosňáky a Srby za rozpornou s protokolem k úmluvě. Přesto nikde v úmluvě nenajdeme kazuistické ustanovení o tom, že do pravomoci soudu patří rozhodování o národních volbách. To přirozeně plyne z materie svěřené soudu k ochraně.
Zoufalství politické kultury Rovněž údiv nad tím, že by Ústavní soud mohl vyslovit neústavnost voleb (tedy přesně: neústavnost napadeného usnesení městského soudu), když přece proběhly podle platného zákona, svědčí o hlubším nepochopení ústavních pravidel, která mají vždy větší váhu než pravidla zákonná.
Ostatně to není poprvé, kdy se svět politiky nad touto vlastností ústavního práva podivuje; lze se zmínit o rozčarování prezidenta po odvolání předsedkyně Nejvyššího soudu: dle svého přesvědčení rovněž postupoval podle tehdy platného (neústavního) ustanovení zákona o soudech a soudcích. Až absurdně pak působí výzvy, že si měl Ústavní soud nechat zpracovat posudek ústavního právníka - již stařičká římská zásada praví, že jen soud zná právo (iura novit curia).
Soudy si nedělají „nárok rozhodovat o všem“ a „měnit rozhodnutí všech ostatních politických institucí“, jak v jednom z článků hřímá Petr Sokol. Soudy nejsou v demokratických právních státech institucemi, které by samy o sobě, tj. inkvizičně, zahajovaly nějaká řízení; musejí dostat návrh. Ústavní soud si kauzy „nevycucává z prstu“, ale obracejí se na něj sami politici. Tato skutečnost není chybou Ústavního soudu, ale svědčí o zoufalství české politické kultury: politici si zejména v několika posledních letech zvykli tímto způsobem provozovat „politiku jinými prostředky“.
Právo není všemocný nástroj, naopak jeho hypertrofie a tzv. legislativní smršti jsou diagnózou společenské nemoci, nedostatku existence přirozených (neformalizovaných) pravidel, neochoty je respektovat a projevem obecné společenské nedůvěry. Ryba smrdí od hlavy, proto je stejnou nemocí postižen i politický systém.
„Okroužkujte Sokola“ Příběh je u konce, stížnost byla zamítnuta. Přesto - nebo právě proto - ale může ve veřejnosti zůstat podezření, zda přece jen někteří soudci po takové mediální masáži nepodlehli a nedopřáli sluchu „nezávislým“ komentářům z pera některých expertů.
Ústavní soud bývá kritizován, že vydává rozhodnutí ze slonovinové věže: jeho rozhodnutí by samozřejmě měla respektovat politickou a společenskou realitu, avšak měla by zůstávat neovlivněna politickými zájmy. Pokud věž ze slonoviny chápeme takto, je to jen dobře. Ne nadarmo se kardinálové při volbě papeže odebírají za zavřené dveře a rozhodují v naprosté izolaci. Pravda, při zavedení naprosté desetileté izolace ústavních soudců by patrně současný prezident hledal kandidáty na soudcovské pozice, které se do konce jeho funkčního období uvolní, ještě obtížněji než v letech 2003 až 2005...
Za této situace nezbývá než apelovat na zdrženlivost politiků a médií vůči soudcům v době, kdy kauzu rozhodují. Nejsme zastánci názoru, podle něhož se má soudce vyjadřovat pouze „ústy svého rozhodnutí“. Naopak - soudce by měl být schopen svá rozhodnutí veřejnosti vysvětlit a obhájit, avšak vždy ex post. V době, kdy je kauza živá, soudci nemohou na přímé mediální útoky reagovat, neboť by mohli vzbudit pochybnost o nepodjatosti.
Tím spíše je věc nebezpečnější, pokud se takové útoky odehrávají pod zdánlivým závojem politické vědy, avšak ve skutečnosti autoři hájí partikulární zájmy, aniž by je přiznali. Tak je tomu nepochybně i v případě zmíněných článků politologa Petra Sokola. V zápalu boje proti zrušení voleb nějak pozapomněl dodat, že je vedle toho též politikem, v minulosti kandidujícím za jednu z velkých politických stran ve volbách do Evropského parlamentu.
Mediální hysterie a přímé či nepřímé tlaky na soud v průběhu jeho rozhodování neprospívají žádnému z aktérů, zejména ne české politické (i politologické) kultuře.
***
Málo se hovoří o tom, zda nejsou soudci před vynesením rozhodnutí „grilováni“ v médiích názory více či méně závislých politologů
Bude-li zavedena přímá volba prezidenta, nastane mediální šílení kolem kdekteré ústavní stížnosti podané kterýmkoliv voličem
Politolog Petr Sokol v zápalu boje proti zrušení voleb nějak pozapomněl ve svých článcích dodávat, že je vedle toho též politikem
O autorovi| IVO POSPÍŠIL MARIÁN KOKEŠ, Autoři pracují u Ústavního soudu a přednášejí na Masarykově univerzitě. I. Pospíšil (* 1978), vedoucí analytického odboru Ústavního soudu, je odborným asistentem na Fakultě sociálních studií MU; M. Kokeš (*1981), asistent soudkyně, je doktorandem na Právnické fakultě MU.
